我国应对气候变化立法的体系建设

中国环境学会  2011年 06月21日

  徐寅杰1   林震2 (北京林业大学人文社会科学学院,北京  100083)
   
  摘要:近年来,由于人类社会工业化进程中温室气体排放的大量增加,全球气候变暖日益威胁人类的生存环境。应对气候变化,各国除了通力合作,制定并遵守有关国际公约外,还要制定具体的国内法,以实现本国的节能减排目标。西方一些国家已经具备了较完整的气候变化法律体系;我国虽然有不少单行法,但还没有形成法律体系。因此,采用环境法领域常见的“伞形立法”结构,建立一个以“气候变化基本法”为统摄的多层次的法律体系,显得尤为必要。
  关键字:气候变化;立法;法律体系
      
  Xu Yinjie  Lin Zhen
  (School of Humanities & Social Science, Beijing Forestry University , Beijing 100083 ,China)
   
  Abstract: In recent years, the threat brought by Globe Warming towards human beings becomes increasingly serious due to the substantial increase in greenhouse gas emissions in the process of industrialization. Apart from international conventions drawn by international cooperation, each country need to draft their domestic law to response climate change and achieve domestic goal of energy-saving as well as emission reduction. Some western counties have possessed integral legal system to address climate change; the system has not been constructed in China in spite of several lexes. That is why a multilevel legal system with a basic law on climate change is very necessary, which would utilize umbrella-shaped legislative pattern, commonly seen in the field of environmental law.
  Key words:climate change; legislation; legal system
  
  应对全球气候变化需要全球各国的共同努力,其中特别是要重视和加强应对气候变化的法律制度建设。而法律制度体系又可以分为国际法体系和国内法体系。国际法体系由人们所熟知的《气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际条约或协定所构成;由于并不是全球所有国家都认同并签署国际法体系中的某一部或某几部法律,加之某些国家在批准这类国际条约后执行不力,导致国际法在应对气候变化方面显得力不从心。与国际法不同,国内法由某国自行颁布,因此对本国政府、企业和公民的行为有很强的约束作用;同时,国内法也能够为《京都议定书》等国际条约付诸具体实施提供必要的国内环境。因而,加强应对气候变化的国内立法,并在此气候变化基本法的基础上形成一整套法律体系,对政府应对气候变化的公共职能进行规范,已经成为世界各国科学应对气候变化的主流趋势。我国已经在国际场合多次表明,要在应对气候变化问题上,做一个负责任的大国,为此需要构建一整套应对气候变化的国内法制度体系,对气候变化国内法的立法原则和体系的探讨也就显得十分必要与紧迫。
   
  一、制定应对气候变化的国内法是大势所趋


  1998年,日本国会通过了世界上第一部应对气候变化的专门法律——《地球温暖化对策推进法》。该法明确了全球变暖的含义,阐释了温室气体的种类,明确了中央和地方政府、企业以及市民的相应责任,还制定了相应的罚则[1];经过2002年的修订后,该法明确提出要实现《京都议定书》的承诺目标,即2012年比1990年温室气体排放量削减6%,减至11.55亿吨二氧化碳[2]。为了减少化石能源利用产生的温室气体,促进可再生能源的利用,日本自1997年以来,先后颁布了《关于促进新能源利用的特别措施法》、《电力事业者新能源利用特别措施法》等法律。在节能方面,企业界要根据《节能法》,落实和扩大自主行动计划,政府则对引进节能设备的从业者给予税收和金融方面必要的支援。此外,日本还就限制温室气体排放制定了有关碳税的规定,同时也立法规范指定工厂的能源管理,对建筑物实施严格的强制性节能设计标准等等。因此,日本已构建了由“气候变化基本法”为指导,由新能源利用立法、节约能源立法、碳排放市场化立法等为中心内容,相关部门法实施令等为补充的气候变化法律制度体系。
  英国是较早采取立法、税收等措施应对气候变化的发达国家之一。[3]2007年11月,英国正式公布了《气候变化法案》,成为世界上第一个以立法框架确定减排目标的国家。《气候变化法案》为英国制定了一个清晰而连贯的中长期减排目标:到2020年,将英国的二氧化碳排放量在1990年的水平上减少26.96%-32%,到2050年,在1990年的水平上削减至少60%;制定了碳收支5年计划新体系和至少未来15年的碳收支计划,成立具有法律地位的气候变化委员会,引入新的排放贸易体系,建立新的温室气体排放报告机制,对英国温室气体减排进展情况进行监督。在这一法律约束下,英国政府必须定期向议会汇报如何达成这一目标,采取行动的领域将包括所有的工业设施和来往英国的所有国际航空和航运交通。这一法律也赋予了英国政府实行排放交易、推广生物燃料、减少建筑能耗、甚至强制零售业减少塑料袋使用的权力。
  在整个气候变化议程中具有决定性,但同时又最不确定的美国的态度也逐渐朝着积极应对的方向发展。由民主党领导的国会更是不断推动美国应对气候变化的立法进程。目前,美国的《能源政策法》、《清洁能源法》等法律实际上都为温室气体的削减起到了积极的作用。2009年6月26日,由美国总统主导的《清洁能源安全法案》在众议院以微弱优势获得通过,只待参议院通过即可成为法律。相对于联邦立法的踟蹰与犹豫,加州、缅因州等地方专门法律已经走在了前面。2006年加州通过的《全球温室效应治理法案》给加州规定了强制性的减排义务,即到2020年,加州二氧化碳气体的排放量要减少25%,控制在1990年的排放水平。除了专门的气候变化立法外,在美国出现的新兴诉讼类型——气候变化诉讼[4]也会援引《清洁空气法》、《濒危物种法》和《国家环境政策法》等作为起诉依据,因此这些法律也可以被当作是应对气候变化法律体系的一部分。
   
  二、我国现有的应对气候变化的法律制度
 

  目前,相对于已经具备较为完整的应对气候变化法律体系的日本,以及具备“气候变化基本法”的英国而言,我国与美国的境况相似,都缺乏一部“气候变化基本法”从总体上适应逐步变暖的自然环境,并采取措施减缓这一进程;但两国的政府都致力于尽快推出这部法律。与美国不同的是,我国除了欠缺“基本法”之外,与此相关的“能源法”、“石油和天然气法”、“原子能源法”等特别法也迟迟没有诞生,而《电力法》、《煤炭法》、《气象法》等也因制定年代过于久远,很多规定不符实际而亟待修改。虽然我国尚未建立一套应对气候变化的法律制度体系,但某些立法工作依然是卓有成效的。
  2009年8月27日,十一届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》,这是中国最高立法机构首次就应对气候变化问题作出决议。这项决议提出,要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,纳入立法工作议程,适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律,及时出台配套法规,并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供更加有力的法律保障。
  在能源法方面,迄今为止,我国已经制定了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律,20多部能源行政法规和大批能源行政规章、能源地方性法规和规章以及能源规范性文件。另外,《矿产资源法》、《矿山安全法》、《环境保护法》、《刑法》等也调节与能源有关的领域。与国际趋势相适应,我国能源法的生态化进程也在逐步推进:《节约能源法》规定了编制节能计划、节能管理监督、合理用能标准、节能设计规范等一系列制度。《可再生能源法》则确立了总量目标制、强制上网制、分类电价制、费用分摊制、专项资金制等五项基本制度;2009年修改后的可再生能源法规定,国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度,同时还规定,国家财政设立可再生能源发展基金,资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。[5]
  在立法保障节能减排和可持续发展方面,全国人大常委会于2002年通过了《清洁生产促进法》。《清洁生产促进法》规定了国家发布清洁生产导向目录和实行强制回收的产品和包装物的目录,限期淘汰浪费资源和严重污染环境的生产技术、工艺、设备和产品以及要求企业实行清洁生产审核制度等内容,有力地促进了企业清洁生产,提高了资源利用效率,从源头上减少了污染物的产生和排放。2008年,全国人大常委会审议通过了《循环经济促进法》。该法的出台预示我国将发展循环经济的主体从企业扩展到全社会,确立了循环经济发展规划制度、总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、重点企业监督管理制度以及循环经济统计制度、标准体系和产品资源消耗标识制度等发展循环经济的基本管理制度,力图以尽可能小的资源消耗获取较大的经济社会和环境效益,实现可持续发展。
  与节能减排、应对气候变化密切相关的法律还有《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等一系列法律。为控制大气污染造成气候有害变化,我国颁布实施了《大气污染防治法》,为适应大气、气候环境变化该法已经进行了两次修改。我国现行的《大气污染防治法》主要是针对燃煤产生的气体、其他工业生产废气的排放、机动车船排放的尾气以及粉尘、恶臭气体排放而实施的法律控制,在进行末端治理的同时实行源头管理,包括清洁能源使用和清洁生产。《森林法》和《草原法》则为增加森林、草原碳汇提供了可靠的法律支持。
  近年来,我国一些地方在应对气候变化立法方面也做了很多有益探索,青海、黑龙江、四川等地应对气候变化的地方立法工作已经启动,其中《青海省应对气候变化办法》已于2008年颁布施行,这也为在国家层面上研究制定应对气候变化法提供了实践基础。
   
  三、我国应对气候变化立法体系的构建


  在应对气候变化方面,尽管我国已经有了一些法律法规和政策性文件,取得了初步的成就,但是总体而言,缺乏高位阶、成体系的规范性法律文件、政府相关部门职责权限不够清晰、专业人才匮乏、公众意识落后等仍然是中国应对气候变化国家能力的国家瓶颈。在新的战略机遇期,随着我国经济增长模式的转型和我国在应对气候变化问题上国家战略的逐步明确,应当在修改现有立法的基础上,通过借鉴国际经验和总结我国国情,采用环境法领域常见的“伞形立法”结构,建立一个以“气候变化基本法”为统领的多层次法律体系。在构建这一法律体系时,以下五个方面尤其值得重视,并应当纳入立法体系:


  1.立法明确我国应对气候变化的基本原则
  在国际合作的基本方针和原则方面,我国首先应当坚持《联合国气候变化框架公约》确立的共同但有区别的责任原则。因为我国作为一个发展中国家,工业化、城市化、现代化进程远未完成,发展经济、改善民生的任务尤为艰巨,所以我国的气候变化立法不仅涉及管理体制和经济结构的调整,也必须考虑对民生的实际影响,不应该也不可能为应对全球气候变化采取超出其责任和能力的措施;[6]其次是积极主动寻求合作原则,因为气候变化是全球性问题,我国要积极开展政府、议会等多个层面和多种形式的国际合作,共同应对气候变化带来的挑战。在国内协调的基本方针和原则方面,首先应坚持生态优先兼顾经济发展原则,在经济发展和环境保护的悖论中,应当选择生态优先原则,同时兼顾经济发展;第二,应当提高公众意识,在全社会基本普及气候变化方面的相关知识;第三,应坚持政府主导与市场激励相结合的原则,要通过完善多部门参与的决策协调机制,形成与应对气候变化工作相适应的、高效的组织机构和管理体系,与此同时,还需要综合运用碳排放交易、财税政策等激励制度,引导企业和公民参与应对气候变化的行动。
 

  2.立法规范我国应对气候变化的专门规划
  为了应对气候变化行动,越来越多的国家注重通过制定专门的战略或者规划,统筹协调相关政策措施。例如,芬兰政府早在2005年就制定了《实施京都议定书的国家战略》。此外,一些发展中国家,如印度也制定了《应对气候变化国家方案》。如前文所述,我国也于2009年出台了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。为了将制定气候变化战略规划工作制度化,有必要在未来的“气候变化基本法”中明确规定相关规划的核心内容。另外,城乡规划、重点领域以及区域发展建设规划等规划的制定程序中,也应当引入气候变化的可行性论证制度,从而更好地进行气候适应性、风险性以及可能对局地气候产生影响的分析、评估活动。


  3.立法明确我国各级政府应对气候变化的主导作用
  从各国气候变化立法的比较研究来看,大多数政府专门规定成立高层议事协调机构负责制定气候变化相关政策,统筹协调各部门的工作,同时设立气候变化专家委员会,发挥专家咨询的作用。在“气候变化基本法”的制定中,也有必要借鉴各国的经验,对我国现行的气候变化管理体制进行总结,充分发挥各级政府在应对气候变化的主导作用,明确各级政府和有关部门在应对气候变化工作中的职责和分工,从而更好地统筹协调各级政府及其部门的应对气候变化行动。此外,可以考虑成立一个专门的机构,而且目前是以政府为主导,也可以考虑吸纳金融、法律等方面人才,提供跨学科的研究与支持。我国在2007年成立的气候变化小组也反映了政府主导的趋势。“国家应对气候变化领导小组”由温家宝总理担任组长,负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策,协调解决有关重大问题;发改委承担领导小组具体工作,并内设专门职能机构,负责统筹协调和归口管理国家应对气候变化工作。
 

  4.立法明确我国减缓气候变化的各种措施
  在减缓气候变化方面,需要综合采取调整经济结构,转变发展方式,提高能源利用效率、发展可再生能源,优化能源结构,促进循环经济、加强植树造林等方面等多种政策措施。提高能源效率、发展可再生能源和核能、促进循环经济等具体政策措施宜由《节约能源法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律中进行明确和具体的规定。在减少温室气体排放方面,除了政府监管的手段之外,还可以引入市场化工具,其中就以碳排放权交易制度为代表。截至2008年,全世界已有28个国家执行排放权交易计划。我国也需把重点放在构建自愿减排性的碳排放权交易市场,规范相关交易场所的运作,并建立相应的自律规则。综合来看,未来的“气候变化基本法”在设计减缓气候变化相关制度时,应更多地侧重于碳排放信息统计监测考核制度、森林碳汇相关制度、碳排放权交易制度和碳税制度。


  5.立法规范我国应对气候变化的人才培养与科技研究
  我国已有的科技研究基础、布局、内容和前瞻性等不足以支撑现在和将来复杂的气候变化形势,这些不足从根本上来讲是专业人才的欠缺和素质的低下造成的。因此,为了加强气候变化领域的基础研究领域,有效制定应对气候变化战略和政策,积极参与应对气候变化国际合作提供科学依据,在“气候变化基本法”中应当规定加强对相关专业与管理人才的培养等措施,并建议国家考虑在适当时候,在现行的专业学位框架内设立气候变化专业方向,培养相当数量具有理工科、经济金融、外语、法律等综合背景的专业人才,为应对气候变化提供智力支持和人才保障。为有效应对气候变化提供有力的技术支撑,还需要加强气候变化技术自主创新,可以规定综合运用财政税收等政策,支持能源开发、节能和清洁能源等领域的技术创新,加快先进技术产业化步伐,提高农业、水利、林业等部门适应气候变化的技术水平。
   
  参考文献:
  [1]孙磊.日本应对法律气候变化的法律对策[J].科协论坛,2008(3):122.
  [2]刘江永.日本应对气候变化的战略、措施与困难[J].世界经济与政治,2003(6):73.
  [3]刘恕.英国这样应对气候变化[J].中国减灾,2009(9):45.
  [4][澳]大卫·希尔曼,约瑟夫·韦恩·史密斯.气候变化的挑战与民主的失灵[M].北京:社会科学文献出版社,2009:211.
  [5]龚向前.气候变化背景下能源法的变革[M].北京:中国民主法制出版社,2008:22.
  [6]秦天宝.我国环境保护的国际法律问题研究——以气候变化问题为例[J].世界经济与政治论坛,2006(2):109.
   

 
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