对我国环境立法中“费改税”问题的思考

中国环境学会  2011年 03月31日


  翟晓宁1      郭月亮2
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  摘要:目前我国的排污收费制度在收费范围、收费标准、征管体制等方面仍存在很多的缺陷 ,使其在实践中不能充分发挥保护环境的作用。因此,为适应市场经济和可持续发展的要求而更好地治理污染、保护环境,进行排污收费制度改革已成必然。本文分析了环境费改税的必要性,提出了费改税的具体设计思路,并从费改税后征收管辖权和征收主体等方面谈了费改税过程中应注意的问题及解决建议,以期对该制度的构建有所裨益。
  关键词:排污收费 环境税 管辖权 征税主体


  目前,我国在治理环境污染方面是费与税并存,并且是以费为主、税为辅的立法现状。20世纪70年代末80年代初,我国按照“污染者付费”的原则,结合我国环保工作的实际,实行了排污收费制度。但是,目前我国的排污收费制度在收费范围、收费标准、征管体制等方面仍存在很多的缺陷 ,使其在实践中不能充分发挥保护环境的作用。因此,为适应市场经济和可持续发展的要求而更好地治理污染、保护环境,进行排污收费制度改革已成必然。


  1环境费改税的必然性


  1.1费改税加强了政府对国民收入分配的立体调节作用
  收费导致了分配立体的混乱,形成政府分配多元化、政府利益部门化的格局。收费大量涌入国民收入分配领域,众多部门以政府名义插足国民收入分配,造成政出多门、多头分配,部门利益分散了政府利益,资金分散使用,政府支配权削弱的情况。据调查,收费养人的问题十分突出,如省以下的公路收费部门,70%的管理人员靠收费开支,工商部门、环保部门的65-70%的管理人员依靠收费开支,部门利益分散了政府利益,政府的职能被大大削弱。费改税从此入手,界定了各级政府行政部门的职能,拆庙赶和尚是收费改革的根本环节。


  1.2费改税改变了以往混乱的收费秩序
  收费扰乱了分配秩序,名义上是政府收入,但实际上收费的流向主要在预算外,大量收费必然形成对政府税收和财政收入的挤占和分割。事实上由于以费挤税,财政预算外资金膨胀的过程就是财政收入削弱的过程。在一些地方,收费种类和收费数额都已超过了地方税税种与税收收入规模,这种主次不分、本末倒置的行为,造成了政府财政收入短缺的现状。费改税将归还税收收入的主导地位,确保国家财政收入,控制预算外收入的规模。


   1.3费改税有利于减轻企业和农民等纳税人的负担
  由于用行政办法强制收费,往往费代表权、税代表法,在权大于法的情况下,费比税多,收费部门多、项目多、层次多,如广西省某市某镇猪肉行51户个体户每月付出的各项收费为1500元,各项税收为710元,费、税分别占总体负担的67.88%和31.12%,收费是征税的两倍,这种情况给纳税人带来了沉重的负担。对此,企业、城乡居民都极为不满。费改税取消了一切不合理收费,对既无法律、法规依据,又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资,均在取消之列,大大减轻了纳税人的负担,有利于推动第三产业的发展。


  2我国环境税收制度构建的基本思路


  环境税制的构建应结合我国现阶段国情,采取先易后难、先旧后新、先融后立的战略。主要分以下几步:


  2.1近期方案——改革现有的环境税收优惠政策
  鉴于上部分提到的环境税收优惠措施存在的缺陷,改革现有的环境税收优惠政策主要可从以下几方面着手:
  2.1.1增加环境税收优惠形式
  除继续保留原有的减税免税和零税率等税收优惠形式外,还应针对不同优惠对象的具体情况,增加投资抵免、加速折旧、提取公积金等形式,充分运用税收优惠手段,合理有效地引导资金流向,激励企业治理污染、保护环境。
  2.1.2取消或调整不利于环保的优惠措施
  第一,在增值税制度中,一是要鼓励企业增加环保方面的资本投入。对企业治理污染和保护环境所进行的固定资产投资,给予增值税抵扣优惠;对于专门从事环境保护和污染治理的企业,增值税免征期限可以延长。二是提倡对资源的回收利用。对以“三废”为主要原料进行生产的企业,应加大税收优惠力度,减征或免征增值税;对企业生产的易回收利用或易降解的产品,降低增值税税率。三是鼓励开发节能产品。对企业生产的节能产品( 如清洁汽车、低排量机动车等) 给予适当的增值税优惠。
  第二,在企业所得税方面,可以对增加环保投资的企业给予减征或免征所得税的优惠。
  第三,在营业税制度方面,对环保成果转让、环保技术培训(无论是否在科研单位、大专院校或技术贸易机构进行)等行为,一律免征营业税及附加。
  第四,在车船税制度方面,根据车船污染程度确定不同的差别税率,按污染程度分档征收,并对生产、销售以及购买环保节能型车船给予适当的税收优惠;同时,适当提高征收标准,使其缓解交通拥挤和减轻大气污染的生态效用得以充分发挥。


  2.2中期方案——推进融入型环境税制
  由于环境税在我国是一个全新的尝试,所以在初始的税制设计上要尽可能地与现有的税收体系相结合,尽量不调整现有税制的整体结构,而只是调整相关税种下的税目,将新的环境税收以一种融入的方式纳入我国目前业已成型的税收体制中,以减少其实施成本,增加新税实施的可行性。主要包括对消费税、资源税和城市维护建设税以及排污费的改革。


  2.3长期方案——推进新的独立型环境税制
  独立型环境税就是以环境保护为目的,专门针对污染、破坏环境等行为课征的独立税种。在中期方案实现的基础上,可以考虑从中期的过渡阶段转入到一个征收目标更明确、税基更清楚、刺激作用更强的独立型环境税收制度阶段。独立型主要设计形式有三种:一般环境税、污染税和污染产品税。
  一般环境税又称环境收入税,是一种以筹集资金为主要目的的税收。一般环境税可以与现有的有关税种的税基相同,也可以依附于现有的税基,征收的收入应由政府统一管理,主要用于环境管理和与保护环境改善环境质量相关的基础设施建设。
  污染税,是指以环境保护为目的,对直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的物品征收的税种。其征收原则是污染者付费,计税依据是污染物的排放量。目的是促进建立以有利于环境行为或直接限制污染排放为宗旨的环境税。因此在设计污染税时的关键是要把税基直接建立在污染者排放的污染物数量上,而且其税率应高到能够产生一种刺激作用,促进污染者采取措施削减污染物的排放量。
  污染产品税是指对在使用过程中或使用后会造成环境污染和危害的产品,如有毒性,含重金属和氯氢类等污染产品所征的税。其征收原则是使用者付费。设置目的在于促进消费者减少有潜在污染的产品的消费数量,或者鼓励消费者选择使用无污染或低污染的替代消费品。污染产品税在我国虽未成为一个独立的环境税税种,但已在我国的消费税中有所体现。


  3环境费改税过程中应注意的问题


  3.1税费改革应具选择性
  当前进行的税费改革,并不简单地意味着“以税代费”,应有选择的进行,其核心应该是政府收入的规范化改革。
  第一,收费制度也有其存在的合理性和必要性,一些数额较小的排污收费项目,以费的形式存在的成本要大大低于以税的形式存在的成本,若改为税,征收成本和监控成本都会大大提供,从符合效率的角度讲,不宜将其费改税。
  第二,由于收费制度具有明确的目的性和较大的灵活性,容易被社会公众所接受,不能全部将收费改为征税。
  第三,污染收费制度的运作机制本身还有待完善,因此不具备马上向税转变的条件,硬改为税不会收到实质性的效果。
  以汽车燃油税改革为例,在我国燃油税改革早在十几年前就提出过,然而历经却是曲折的。从海南进行的十四年的试税的经验,我们也可以看出,燃油税的实施不是一朝一夕就能推行下去的,关键还是选择时机、选择方式。如今时机已基本成熟,于是今年1月1日起环境税也开始正式实施。养路费到燃油税的改革是推进节能环保措施,解决目前燃油消耗和环境污染问题的有力手段,刺激了节能型汽车的发展,引导了消费者购买清洁汽车或低油耗微型汽车,同时还从主观上引导车主尽量不出车、少出车,从而减少交通拥堵,缓解交通运输压力,改善大气环境。
  因此,我们应根据费和税的特点,结合我国国情,在改进、完善现行的排污收费制度的基础上,保留必要的排污收费项目,对一些条件较成熟的收费项目进行费改税。
 

  3.2排污费改税后税的征收管辖权问题
  能源网首席信息官韩晓平认为,以税代费会引在实现费改税后,若征收管辖权完全归国家,则地方政府在此领域工作的积极性必定会受到影响。并且,地方政府相对中央政府而言,对污染情况更了解,处理起来更能得心应手。因此为继续调动地方各级政府的工作积极性,笔者认为,在环境税收法律制度的设计中需借鉴西方发达国家的实践经验,充分给予地方权力。环境污染税的征收管辖权应取决于环境污染的范围,如果污染时全国性的,征收管辖权归属于国家;若是地方性的,则归属于地方,然后按一定比例上缴中央,用来治理全国性的污染。


  3.3排污费改税后实施征税行为的主体问题
  排污费改税后征税主体如何界定是环境税推出之前需要预先考虑的问题。 毫无疑问,征收主体是国家,但实施征税行为还必须依赖一定的国家机关。从理论上讲,排污税的征管无非有三种方式可供选择:一是由税务部门单独进行,即税务部门负责从对排污量进行定期监测到税款的计征入库全过程;二是由环保部门单独进行征收,此方式和目前的排污收费方式完全相同;三是由税务部门和环保部门相互配合进行,即由环保部门对污染源进行定期监测,为税务部门提供各种计税资料,然后由税务部门计征税款,并对纳税人进行监督管理。
  到底采取那种方式,学界有不同主张。笔者认为,作为环境税之一的排污税,由于其特殊性,环境税的征收行为主体应分步确定。
  环境税征收之初,由税务部门与环保部门配合征收,理由如下:
  第一,二十多年来,在实施排污收费制度的过程中,环保部门积累了丰富的经验。
  第二,排污税的征收需要大量的专业技术人员进行监测、计量,并非像普通的工商税收那样以财务信息资料为主要的征管依据,而环保部门已拥有相关的人才和知识储备。
  第三,排污税的征管需要大量的专业技术设备作为执行征管职务的基础,而环保部门已形成了较完善的环境监测系统和环境监理系统,为排污税的计算和征收打下了坚实的基础。这些条件税务机关并不具备,如果由其单独征管必将增加一笔专业技术设备的购置费用。
  第四,如果单独由环保部门征收,一是其不具备征税的相关人才和知识,二是此行为违背税款征收的最基本原则。
  因此,在环境税征收之初由环保部门对污染源进行定期监测,为税务部门提供各种计税资料,然后由税务部门计征税款有其存在的必要性。
  但随着中立的技术服务机构的不断壮大和完善,最终环境税还是应该由税务部门征收,并将对环境的监测等一系列技术问题交由该类机构负责。原因如下:
  第一,环保部门与税务部门之间存在着潜在的利益冲突,环保部门更加注重环境效果而税务部门更加注重税收收入的提高。如果大量的前期工作都由环保部门进行,而最终税款由税务部门计征,表面看来是充分发挥各部门的专长,大大提高征管效率。然而,在实际操作过程中,势必会引起环保部门的不满,难以达成两部门间的协调,出现相互扯皮现象,从而影响工作效率。浙江等地环境税试点工作的最终失败也恰恰证明了这一点。
  第二,目前,这类中立的技术服务机构正处于发展壮大的过程中,专业人才倍增,技术设备逐渐齐全,再加上其专业性,最终将能够承担起为税务部门提供技术服务的重任。
  第三,这类机构既不隶属行政部门,又不是一味追求盈利的私营企业,既不会因为官气太重而出现滥用职权、以权谋私等现象,也不会因为只顾追求本企业利益而损害另一方利益。


  结语


  我国现行税制中并不是没有关于环境保护的税种,简单的统计就有资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税和同样酝酿已久的燃油税。除了这些独立的税种之外,我国其他一些税种中的部分税目也具有环境税的基本思想。如何将这些散落四方的税种进行完善,并合并到环境税之中;如何制定出符合我国国情的完善、系统、全面的环境保护税,以达到真正有效的保护环境的目的。这是我们一直极为关注的问题,也是笔者写作本文的意图所在。


  参考文献
  [1] 陈少英.生态税法论.北京:北京大学出版社,2008
  [2] 李惠玲.环境税费法律制度研究.北京:中国法制出版社,2007
  [3] 刘鸯.对我国环境税收制度的探讨.环境保护科学,2007,(2):19-20
  
  

 
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