对区域国民经济和发展规划的战略环境评价的思考

中国环境学会  2011年 03月31日


  周敬宣 宇鹏 (华中科技大学,环境学院,湖北,武汉 430074)


  摘要::实施战略环境评价需要务实和创新。要为战略环境评价取得合理的法律地位,可选择区域国民经济和社会发展规划的环境评价作为全面实施战略环境评价的突破口;必须建立区域国民经济和社会发展的战略环境评价导则,指导区域国民经济和社会发展规划环境评价,又能为其它层次战略的环境评价导则的制定提供参考;要完善“综合集成研讨厅体系” ,保证规划-评价拥有现代实施平台与手段,成为“虚拟政策实验室”,提高评价的全面、科学、客观、准确的水平。


  一、目前战略环境评价中存在的问题


  (一)战略环境评价法律地位的缺失
  尽管现行的《环境影响评价法》和《规划环境评价条例》明确要求对相关规划开展环境评价,但是许多重要的问题并没有法律依据可循:
  1、政策、法律、规章的评价没有纳入法律之中。
  2、就规划而言,《环境影响评价法》和《规划环境评价条例》都提出要对“一地三域十个专项”开展评价,但是并没有界定“一地三域十个专项”的区域范围,全国每年有关“一地三域十个专项”的规划有上万个,是不是这些规划都需要评价?显然,不需要。但是哪些区域时间范围内的规划需要评价,哪些不需要评价,现行的法律都没给出答案。
  3、法律责任不明确
  在战略环境评价中,决策者、规划者、评价组织者、评价者、评审者、审批者的责任没有在法律中写清,导致实践中,没有人对战略环境评价负责,开展和不开展战略环境评价、如何开展战略环境评价对任何人都没有任何影响,有谁会积极、认真的对待战略环境评价?如果法律规定,不开展战略环境评价,不将评价的正确意见纳入规划之中,不认真履行环境保护的规划条款,相关领导就是失职,难以升迁,结果可能就是另外一番景象。
 

  (二)缺少可操作、实用的导则
  中国把规划层次的环境评价作为战略环境评价的切入点,并制定《规划环境影响评价技术导则(试行)》(HJ/T130-2003)指导规划层次的环境评价。但从《武汉市国民经济和社会发展十一五规划环境评价》等战略环境评价的实践看,该导则发挥的指导作用比较有限,这些规划环境评价的案例没有严格按照该导则的要求来开展,而是结合自身特点探索评价内容和方法。原因有3个方面:(1)该导则没有考虑到规划之间的差异,试图用一个导则来指导众多类型规划(包括“一地三域十个专项的规划”)的环境评价,不具有针对性和可操作性。(2)从规定的评价内容和方法看,该导则仅要求对规划实施后的环境影响进行评估,忽视社会-经济-环境是一个整体,它提出的是一种类似于项目环境评价的规划环境评价框架,不适用于规划这种宏观层次的战略环境评价。(3)该导则推荐了许多评价方法,包括识别、预测和综合评估的方法,以及评价累积影响的方法。然而由于这些方法的总结并不是基于大量的规划环境评价实践,而是来自于项目环境评价的实践,有很大的局限性。


  (三)评价水平不能满足决策要求
  从目前的规划环境评价的实践和研究来看存在以下问题:
  1、评价理念局限于就环境论环境评价,割裂社会、经济、环境作为一个整体的客观实情,不能从社会-经济-环境系统整体运行的规律出发,探究引起环境问题的本源,结果只能是发现导致环境的表象,提出的措施也只能治标而不能治本。
  2、评价内容还是注重微观层次,宏观和中观层次的内容涉及甚少,即使涉及深度也不够。区域(或国家)的社会、经济发展带来的环境压力有多大,环境承载力能否承受这一压力,区域(或国家)的环境容量有多大,社会、经济发展产生的污染源强是否在环境容量允许范围内,等等这些战略环境评价本应该回答的问题,在现行的评价实践中没有得到回答,而那些细枝末节的内容反倒是写的很多,结果评价不能为决策服务,这也是决策者对战略环境评价缺乏激情的原因之一。
  3、评价方法落后,现在的战略环境评价实践仍然使用项目环境评价的方法,项目环境评价的方法适用于时空范围小、仅局限于环境的问题,不适用于大时空范围、涉及社会-经济-环境复杂开放巨系统的问题。


  二、选择区域国民经济和社会发展规划的战略环境评价作为突破口


  把规划层次的环境评价是中国战略环境评价的切入点,这一点已取得广泛共识。规划环境评价的突破口是什么?应是对区域国民经济和社会发展规划的战略环境评价,理由是:
  1、区域(流域)国民经济和社定会发展五年(或十年)规划是对一定时期内区域的经济和社会发展(区域性质、功能定位、发展目标、发展方向、人口规模、产业结构)、土地利用、空间布局、环境保护、生态建设措施的综合部署,具体安排和实施管理,环境、经济、社会、资源等内容放在一个规划中应该协调,经济发展必须受到环境承载力的制约,环境保护必须得到经济支持,不能过度制约经济健康发展,必须认真做战略环境评价,找到平衡点,为决策者提供符合社会-经济-环境系统协调发展的判断,成为促进区域实现可持续发展的工具。当前,学习实践科学发展观,建设两型社会,不仅要看这类规划文章的表面文字,更要善于通过对区域国民经济和社会发展规划指标体系的分析,领略政府的战略意图。有的规划内容发展经济很实,保护环境较虚,两类指标、措施不相匹配。
  2、造成中国严重环境问题的原因是在环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵,导致规划结构布局不合理,即国土空间没有按照主体功能区化的要求,形成经济、人口、环境、资源相协调的格局;重大产业安排布局没有充分考虑与环境资源承载能力的适应性。而这些都需要通过区域(流域)经济和社定会发展规划来落实。


  三、尽快建立区域国民经济和社会发展的战略环境评价导则


  1、规划的类型众多,不可能用一个导则来指导所有的战略环境评价,需要按规划类型分别制定导则,才具可操作性。
  2、在战略环境环境评价体系还没有形成的情况下,优先对区域国民经济和社会发展规划的环境评价进行研究,构建区域国民经济和社会发展规划的环境评价导则,即能指导区域国民经济和社会发展规划环境评价,又能为其它层次战略的环境评价导则的制定提供参考。
  3、随着“十二五”的临近,新一轮的区域国民经济和社会发展规划即将展开,会有很多的区域国民经济和社会发展规划需要开展环境评价,相应地,该类规划环境评价导则的制定也就显的很必要和紧迫。
  4、避免战略环境评价过程不一,结果五花八门,良莠不齐。
  5、导则的制定以简洁和实用为宗旨,所以,导则的主要内容就是确定评价的内容、深度和评价方法,当然导则所确定的评价内容和方法的出发点必须明确并且符合客观规律,否则制定出的导则只能是摆设——中看不中用。


  四、区域国民经济和社会发展规划的战略环境评价的构想


  1、出发点:评价的研究对象是社会-经济-环境复合系统
  区域国民经济和社会发展规划环境评价必须把握区域社会-经济-环境系统的运行规律,注重研究环境与社会经济系统之间的相互作用,预测规划实施后区域社会-经济-环境系统的运行情况,评估规划能否把社会-经济-环境系统调控到协调与可持续发展的轨道上。如果规划环境评价发现规划的实施不能使社会-经济-环境系统处于良好的运行状态,就应提出调整建议和减缓措施。决策者应该根据规划环境评价的建议,对规划做出调整。对调整后的规划再进行评价,如此反复,直到决策者满意,做出最后决策,形成最终规划(见图1)。这也是“区域国民经济和社会发展规划环境评价导则”制定的出发点。必须用系统的观点对规划进行环境评价,不能人为割裂社会-经济-环境三者的有机统一性,否则只能囿于项目环境评价的水平。
  2、评价内容
  环境评价必须满足规划制定的阶段性需求,才能融入决策过程。在规划目标确定阶段,从社会-经济-环境系统整体的角度,对规划目标设置的合理性进行评估;在规划方案的制定阶段,对规划方案的合理性进行评估,并能提出更好的替代方案;在具体措施的制定阶段,对措施的合理性进行评估,针对不利的环境影响,提出的减缓措施。规划环境评价不能超越规划制定的阶段性需要,也不能落后于规划制定的阶段性需要,否则,无法真正做到把环境问题融入决策。
  因此,按区域国民经济和社会发展规划制定过程的阶段性需求,把区域国民经济和社会发展规划环境评价的内容分为3个层次(见图1):
  (1)宏观层次   针对规划目标的合理性进行评价,找出造成社会-经济-环境系统整体不健康得原因、导致社会-经济-环境系统向不可持性的影响因素、造成社会、经济和环境子系统之间不协调的因素、导致环境压力超出承载力原因。另外,区域国民经济和社会发展规划的实施离不开其他相关战略,还应当把该规划与相关的政策、规划、计划以及相应的项目联系起来,做整体性考虑,评估被评价的区域国民经济和社会发展规划与上一层次的战略的相符性,评估其与同层次战略的一致性。
  宏观层次评价的内容见图1,如果国民经济和社会发展规划提出的规划目标之间不协调,区域的可持续性发展较差,应对国民经济和社会发展规划目标教学调整,处于合理范围。
  (2)中观层次   该层次包括对产业结构、产业空间布局、能源、水资源、土地资源利用格局等的评价。如果规划中提出的方案不合理,规划环境评价需要提出更合理的规划方案,供决策者参考,以实现区域环境承载力的可持续性。
  (3)微观层次  计算不同社会、经济发展模式下的污染源强和环境容量,推荐最优发展模式。


  3、评价方法


  对于任一评价内容都会有很多种方法,只能结合实际情况,找出最为合适的方法,在此提出一些评价方法:
  (1)宏观层次的评价方法   区域社会-经济-环境系统健康评价:综合评价法、费用效果分析方法、模糊集对法等。
  区域社会-经济-环境系统可持续性评价:生态学评价法、经济学评价法、社会学评价法、构建指标体系进行综合评价法等。
  区域社会-经济-环境系统协调性评价: EKC曲线法、物质平衡模型、多目标决策模型、灰色协调度模型、生态经济整合模型、以耗散结构理论为基础的综合评价模型、支持向量机预测模型等。
  环境压力与承载力的平衡性评价:利用社会和经济历年统计数据计算出生态足迹和生态承载力,然后采用聚类集对分析动态模型,对规划时段内的生态足迹和生态承载力进预测,利用预测结果分析规划实施后对环境的压力和环境能否承受这一压力。
  与相关战略的相符性和一致性评价:被评价规划服从上层次的战略;当与同层次的战略进行一致性评价时,如果有冲突,需要有相关的政府部门来协调。
  (2)中观层次的评价方法   产业结构的评价方法:运用系统动力学
  产业布局的评价方法:GIS空间分析法,对产业布局与环境功能区划、生态功能区划、生态敏感点分布等进行对比分析。当然,如果评价能按要求划分出主体功能区,按主体功能区进行产业布局就更为合理。
  水资源、土地资源、能源利用评价:建议采用组合方法:完全分解模型+神经网络预测。先用完全分解法,找出对水资源(土地资源、能源)需求和供应影响最为主要的因素,然后以这些因素为调控变量,设置多种情景(包括规划提出的情景),借助神经网络预测技术,对这些情景下的水资源(土地资源、能源)的需求和承载力进行预测,根据预测结果,对这些情景的优劣进行排序,供决策者选择。
  (3)微观层次的评价方法   采用情景分析法,就经济发展速度、人口、技术进步,污染治理投资等参数设置多种情景(包括规划提出的情景),对这些情景下的污染源强和环境容量和进行预测,对这些情景的优劣进行排序,供决策者选择,并对决策者选定的情景再提出污染物消减措施。


  4、完善评价平台与手段


  对区域内的社会-经济-环境复合系统进行科学规划与评估是“杀牛”,是不能依靠以往单一、定性方法这把“鸡刀”的,要打造“综合集成研讨厅体系”这把“牛刀”。原因是:
  1、评价中需要的方法众多;2、需大量数据;3、钱学森提出的综合集成研讨厅体系是解决开放复杂巨系统问题的可行方法,为区域规划与战略环境影响评价的研究指明了方向。它是一个以计算机技术为依托,以环境专家系统为核心,以GIS,RS 和GPS 技术为基本框架(包括数据库、模型库、专家库和分布式网络等),构成了以环境模型系统为定量分析工具的多项技术、多项功能的综合集成系统,以保证SEA 工作所需大量数据的采集、存储、处理分析、输出等功能可迅速地、高质量地完成,适应快速决策的实际需要。SEA 综合集成研讨厅由价值取向、知识结构、职业背景、权力层次多元化的研讨者参与,保证了研讨的民主性与集中性,是“虚拟政策实验室”。有利于实现数据详实、资料丰富、分析全面、综合科学、评价客观、预测准确的结果。
 

  参考文献
  [1]Liou ML, Yu YH. Development and implementation of Strategic Environmental Assessment in Taiwan. Environ Impact Assess Rev [J]. 2004,24:337–50.
  [2]Donnelly A, Jones M, O'Mahony T, Byrne G. Selecting environmental indicator for use in strategic environmental assessment. Environ Impact Assess Rev [J]. 2007,27:161–75.
  [3]Retief F. A performance evaluation of strategic environmental assessment (SEA) processes within the South African context. Environ Impact Assess Rev [J]. 2007,27:84-100.


  作者简介:周敬宣,男,华中科技大学环境学院教授 博导,从事环境规划、战略环境评价等研究:电子信箱:zjxlypyj@163.com;联系电话:13071285538 ;宇鹏,华中科技大学环境学院博士生,男,从事环境规划、战略环境评价等研究。

 
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