对海河流域水生态修复工程政策研究的探讨

中国环境学会  2011年 03月31日

  海河水利委员会  丛黎明   300170


  摘要:本文针对海河流域水生态修复政策进行研究,分析水生态修复工程的合理投资机制和水源地保护生态补偿机制,提出保障生态工程正常运行的政策保障措施、水资源保障措施及管理体制和机制建议,探索政府补贴、供需双方协商、政策指导的生态用水补偿办法,为海河流域生态环境的修复,实现可持续发展提供科学依据。
  关键词:水生态  修复 政策 探讨


  1水生态修复工程分类及管理现状分析


  1.1水生态修复相关定义
  生态修复指停止人为干扰,解除生态系统所承受的超负荷压力,依靠生态系统自身规律演替,通过其休养生息的漫长过程,使生态系统向自然状态演化的一系列活动。
 

  1.2 水生态修复工程的定义
  为实现水生态修复目标,投资建设并形成建筑物或建筑物和设施的一次性活动或一个任务。改/新建拦河闸坝、扩挖及疏浚河道、修建抽水及输水建筑、修建污水处理设施、水土保持措施等,均属水生态修复工程项目。与水生态修复工程概念相比,水生态修复工程项目仅是其中一项工作或任务。


  1.3海河流域水生态修复工程的分类
  在海河流域,按水生态修复区与修复后的受益区是否相统一,可将水生态修复工程分为两大类:流域型水生态修复工程和地区型水生态修复工程。
  (1)流域型水生态修复工程。指在同一个或两个不同流域上,水生态修复区在同一个流域的上游地区,或在不同流域的调水区,而修复工程实施后的受益区在同一个流域的下游地区,或在不同流域的受水区。如北京永定河流域水生态修复工程和引滦入津工程。
  (2)地区型水生态修复工程,包括地表水生态和地下水生态修复工程。指水生态修复区和受益区在同一地区的这类修复工程。如邯郸市生态水生态修复工程和沧州地下水恢复工程。


  1.4海河流域水生态修复的内容和措施
  (1)河道水面恢复。不同河道水面恢复措施不尽相同,一般的措施有:改/新建拦河闸坝、扩挖、疏浚、清淤和改善河道水质等。
  (2)湿地恢复。主要措施是采取工程、管理等手段补充水源。
  (3)平原地下水恢复。主要措施是寻找水源,替代地下水,逐步消除地下水超采现象。
  (4)城市河湖环境综合治理。海河流域26个地级以上城市,城市河湖环境综合治理内容和措施各不相同,一般内容为:修建控制河道水面工程、疏浚、清淤、护砌、修建水源补充工程等。
  (5)水土保持。其措施包括,山区水土流失治理措施:建设基本农田、人工造林、草地建设、封禁治理和塘坝建设等;平原风沙水土保持治理措施:防风固沙、营造林带林网、治砂改碱,引黄沙化治理等。
  (6)水污染防治。主要措施有:工业点源厂内治理、集中污水处理设施建设。


  1.5海河流域水生态修复面临的政策制度问题
  水生态修复是随经济社会发展而出现的新问题。实践表明,其不仅需要技术层面上的合理规划,科学实施,而且在管理层面上也迫切需要政策制度的支持,以解决水生态修复工程项目实施建设资金获得,以及工程建成后,确保其正常运行。这其中包含的基本问题有:水生态修复问题涉及到不同行政区划,甚至还可能是跨省(市),或跨市县的,如何组织;水生态修复工程项目的投融资机制、水生态修复工程项目建设管理体制、水生态修复工程运行补偿机制;水生态修复工程的管理是一项长远的任务,需要制定相关制度,建立长效管理机制等。


  2水生态修复工程政策研究的技术方法和研究路线


  2.1 技术方法
  通过理论分析,识别海河流域水生态修复工程类型、利益相关方;在管理学、经济学理论指导下,结合国内外水生态修复工程的实践,研究水生态修复项目投融资机制、水生态修复工程补偿机制和水生态修复工程管理体制机制。其中,投融资机制研究主要依据的理论有:公共经济学;水生态恢复工程运行补偿研究依据的主要理论有:生态环境价值论、外部性理论、公共物品理论;水生态修复工程管理体制和机制研究主要依据:项目管理学、制度经济学。


  2.2 研究路线

 

  3水生态修复工程项目与投融资政策分析


  3.1 流域型水生态修复工程项目投融资机制
  流域型水生态修复工程项目,规模一般较大,其投资分摊通常需要从3个层次来进行讨论:首先,水生态修复工程项目具有公共产品的特征和属性,需要探讨政府、企业与社会的投资比重;其次,作为一项跨地区,甚至跨省市的项目,需要探讨中央政府与地方政府的投资比重;再者,由于各地经济实力与工程项目内容的不同,需要探讨各地的投资与转移支付的比重。
  总体而言,流域型水生态修复工程项目公共属性十分明显,项目投资应由政府负责,但这里所涉及的政府包括:中央政府、流域上游地区政府、流域下游受益区政府,因此存在着项目投资在这三个政府间分摊的问题。


  3.1.1流域型水生态修复工程项目融资方案
  流域型水生态修复工程项目总体而言属公益性项目,其融资方案一般有下列几种:
  (1)政府直接投资,即政府作为投资主体,直接通过财政拨款对水生态修复工程进行投资的一种方式。
  (2)财政投融资,包括贷款、发行地方债券等方式。
  (3)市场化融资方式,或PPP(Public Private Partnership)融资方式。包括BOT方式、PFI方式、BT方式。

 

  3.2 地区—城区型水生态修复工程项目投融资机制
  地区—城区型水生态修复工程项目服务对象十分清晰,如为一段河道,范围不大的湖泊等。因此,根据“谁污染,谁治理”和“谁受益,谁付费”的原则,地区—城区型水生态修复工程的投资主体也十分明确:所在城市政府。企业污水处理工程,则十分明确,由企业负责投资,并做到达标排放。


  4水生态修复工程运行补偿机制研究


  4.1水生态修复工程运行补偿的原则:
  ①破坏者付费原则(DPP)。主要针对行为主体对生态环境施加不良影响从而导致生态系统服务功能的退化行为进行的补偿。
  ②使用者付费原则(UPP)。生态资源是稀缺资源,生态资源的占用者应向国家或公众利益代表提供补偿。
  ③受益者付费原则(BPP)。对水生态,在流域上下游或地区之间,受益者应该向水生态环境服务功能提供者支付相应的费用。
  ④保护者得到补偿原则。对生态环境建设、修复做出贡献的集体和个人,对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。

 

  4.2水生态修复工程运行补偿的补偿方式。
  流域—跨省水生态修复工程运行补偿方式有:
  ①公共支付。即建立流域水生态修复工程运行补偿专用基金。由国家、上下游省市三方共同出资建立跨省流域水生态修复工程运行补偿基金,将基金专门账户设在上游省份,基金专用于流域上游的水生态修复工程运行,并落实到具体项目,流域机构有权审计基金的使用情况,上下游相关部门对基金的使用进行全程监督。
  ②市场交易补偿。在海河流域,永定河官厅水库上下游、滦河潘家口水库上下游等,水生态修复工程区和工程运行的服务区较为明显,而且生态服务供需矛盾较为尖锐。上游河北张家口、承德地区发展经济的愿望十分迫切,不可避免地会设法开矿、办企业等,加重水质污染;而下游北京、天津地区将上述水源作为饮用水,对水质要求较高。下游为了获得优质水源或合适的水量等生态效益,当然有必要考虑向上游支付一定的水生态修复工程运行补偿费用,对上游生态保护形成激励机制,同时也可以通过协议形式对上游付费,要求上游按生态保护的要求组织生产。
  ③技术与产业转移补偿。海河流域的官厅水库、密云水库和潘家口水库上游经济发展较下游的北京、天津市相对落后。针对这一特点,北京、天津市可向这些上游地区提供经济发展上的技术支持,并借鉴由经济发展梯度差异而引发的产业转移机制来解决上游的生态补偿和发展经济中的污染问题,以增强上游自身的造血功能,发展上游地区的低污染产业,壮大上游地区的经济。
  在生态修复工程运行初级阶段,考虑到对各方补偿的认识和补偿制度的驱动因素,上述3种补偿方式可同时启用,并适当加大公共支付的力度。随着上游经济社会的发展,以及补偿年度得到上下游双方的认同,公共支付逐步应隐退,市场交易补偿趋于规范,并应充分发挥技术与产业转移补偿的作用。


  4.3  流域—跨省水生态修复工程运行补偿机制
  (1)补偿责任主体划分。根据我国现行涉水管理体制,流域—跨省水生态修复工程责任主体分为流域机构、流域上下游相关省市和水源地保护区。他们的具体责任为:
  ①流域机构的责任:建立流域生态共建基金;制定流域生态补偿相关制度;组织编制流域上下游相关省市的生态保护与修复规划;定期或不定期组织上下游相关省市生态补偿联席会;仲裁生态补偿利益相关方的纠纷。
  ②流域上游相关省市的责任:对水源地保护区税收政策上的优惠;在财政转移支付中增加对水源地保护和修复的补偿;按区域生态功能,调整相关源区的产业结构;建立水源地保护区生态补偿行政责任制。
  ③流域下游相关省市的责任:积极参与生态共建基金的筹措;对水源地保护区经济、技术和开发提供支持;对上游补偿的实施状况进行监督,以提高补偿效率。
  ④水源地保护区的责任:把补偿资金用在规定范围内;建立生态修复工程运行的质量保证体系,加强自我监督和控制;开展宣传教育,提高广大群众的生态意识。


  4.4 地区—城区水生态修复工程运行补偿机制
  针对城市经济社会发展和水生态修复工程的特点,水生态修复工程运行补偿方式有:
  (1)公共支付。即城市政府从财政中拿出部分资金用于补偿水生态修复工程运行成本。
  (2)提高污水处理费标准。将增收的污水处理费部分用于补偿水生态修复工程运行成本。
  (3)水生态修复工程项目经营的盈利。当水生态修复工程项目部分可用于经营时,可将经营的盈利全部用于补偿水生态修复工程运行成本。


  5水生态修复工程管理体制和机制研究


  5.1水生态修复工程的主管部门
  (1)流域—跨省型水生态修复工程的主管部门。这类工程的主管部门理应为水利部所属流域机构。
  (2)流域—跨市县型水生态修复工程的主管部门。这类工程的主管部门应为上一级水行政管理部门。
  (3)地区型水生态修复工程的主管部门。这类工程的主管部门应为所在城市的人民政府。


  5.2 水生态修复工程运行管理机制
  水生态修复工程运行管理,即水生态修复工程建成后,开始提供生态服务的管理。由于流域型水生态修复工程运行过程中,提供服务方和服务对象不属同一主体,客观上存在“供方—客户”的问题,因而流域型水生态修复工程运行管理较为复杂。而对于地区型水生态修复工程运行管理,服务供应方和客户方为同一主体,不存在“供方—客户”的问题,因而运行管理相对较为简单。
  (1)流域型水生态修复工程运行管理机制。
  流域型水生态修复工程运行管理,服务供应方和客户主体不一。流域型水生态修复工程的运行,客户主体与服务供应方之间,客观上存在着委托代理关系。对此,双方有必要通过合约来明确各自的权利、义务和责任。
  流域型水生态修复工程运行管理机制的核心问题有:如何确定修复工程运行应实现的目标,即如何确定修复工程生态服务的质量目标?如何评价建立修复工程生态服务质量考核体系?如何评价修复工程生态服务质量水平?如何根据修复工程生态服务质量水平进行奖罚?管理机制设计中通常包括下列内容:
  ①流域型水生态修复工程服务质量目标。应根据流域水生态现状、修复工程设计目标等因素,采用科学方法,确定不同年份、不同河段、不同季节水生态修复工程服务的水质目标,并在合约中明确。
  ②流域型水生态修复工程服务质量(水质)检测。检测断面:省际或市县际交界处;检测机构:独立于利益相关方的第三方,上级水行政管理部门确定;检测频率和标准:由合约确定。
  ③评价分析。将水质实测值与设计值(或合约中确定的值)进行比较。若出现水质超标,则检测机构应会同服务方分析超标原因。
  ④水质控制。当水质超标时,在分析原因的基础上,水生态修复服务方应及时采取措施控制水质。
  ⑤流域型水生态修复工程服务质量考核(奖励和索赔)。对服务质量优于合约规定者,被补偿主体(上游)应得到奖励;对服务质量次于合约规定者,补偿主体应可以提出索赔。奖励或索赔具体标准,应由合约规定;并由工程主管部门监督执行。
  流域型水生态修复工程运行管理机制如图5-4所示。
  有关服务方(供方)内部工程运行管理机制与下面地区型水生态修复工程运行管理机制类似。
  (2)地区水生态修复工程运行管理机制。
  地区水生态修复工程运行管理,不涉及到跨地区的问题,属于一个行政体系内部的管理问题,但涉及到一个(地级)市的多个县(市),或一个县(市)的多个乡镇的管理问题。由于工程区内排污和水生态服务具有公共性,以及存在多个利益主体,如包括了多个县市。因此,上一级政府每年有必要借助于合约或责任书的方式,明确各县市(或各乡镇)在水生态工程运行过程中的权利、责任和义务。与此同时,按合约或责任书的规定,定期或不定期进行考核,并建立水生态修复工程运行管理激励机制,对履行合约或责任书,并作出贡献者,在政绩上加分、经济上奖励;对没有履行或没有完全履行合约或责任书者,在政绩上减分、经济上罚款。


  6 对生生态修复方面的政策性建议


  6.1 建议国家加大对水生态修复工程建设的投资,在每年国家基本建设项目立项中应增加水生态修复工程项目。
  6.2合理调整水生态修复工程的投资分摊比例,根据工程的性质,服务对象、受益区、和地区经济发展水平合理确定各级的投资分摊比例。
  6.3建立流域水生态修复工程运行补偿专用基金。由国家、上下游省市(或县市)三方共同出资建立跨省流域水生态修复工程运行补偿基金,设专门账户专用于流域上游的水生态修复工程运行。
  6.4规范化管理水生态修复工程。用合约方式、目标管理思想和激励措施指导水生态修复工程运行管理。
  6.5 完善水生态修复相关法律法规。目前国家有关水生态修复的法律法规较少,建议根据水生态修复的大量建设和取得的经验建立相关法律法规,建立《生态环境补偿法》等。

  

 
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