美国水污染防治的政策与策略

中国环境学会  2011年 06月22日

  程群  博士   美国加州环保署
  9174 Sky Park Court, Suite 100     San Diego, California 92123, USA
   
  论文摘要
   
  《清洁水法》不但设立了目标和政策,还包含了十分详细的政策条款和各种计划项目。《清洁水法》还责成各州政府承担它们的责任和义务,指令美国国家环保署制定一系列的法规,政策,标准,指导文件,建立全国性的水资源保护计划和法规管理,等等。
  本文试图引介一些作者认为是关键的和有效的美国水污染防治的方针和策略, 包括制定水源标准,州政府制定《水质管制规划》纲领性文件,各州对其所辖水体的水质调查及303(d)受损水体名单。本文着重讨论了美国控制点源污染的法规管理,包括美国“国家污染物排放消除体制”排污许可证计划和工业废水预处理计划。本文还讨论了美国对面源污染的一些管理措施。
   
  关键词:水污染控制,方针,策略,点源,非点源
   
  Abstract 
  The Clean Water Act establishes not only goals and objectives, but also detailed policies and programs.  It also delegates responsibilities to each state, directs US EPA to conduct a series of administrative duties, tasks and scientific studies, and to establish national water pollution control programs.  This paper tries to introduce some important programs and strategies in the US for water protection, such as establishing water quality standards, water quality control plan, surface water monitoring, 303(d) listing for impaired water bodies.  The paper focuses on point source control, the NPDES permitting system and national pretreatment program.  The paper also discusses management strategies for non-point source pollution control. 
  Key Words: water pollution control, program, strategy, point and non-point source  
   
  引言
   
  《清洁水法》是美国水环境保护的主要法律。《清洁水法》不但设立了目标和政策,还包含了十分详细的政策条款以及各种计划项目来保障这些目标和政策的实现。同时,《清洁水法》责成各州政府承担它们的责任和义务,包括制定相应的地方环保规划和水源标准,对所辖水体进行水质调查,对受损水体列清单并制定改善水质的计划,对点源实行控制,对面源实行管理,加强监督执法,对违法排污实施制裁,等等。《清洁水法》还指令美国国家环保署制定一系列的法规,政策,标准,指导文件,建立全国性的水资源保护计划和法规管理,协助各州的环保管理。
  美国的水污染防治策略体系经过了国会对《清洁水法》的不断修正,法庭的解释,国家环保署法规的更新,州政府的补充,环保人士的监督,排污者的挑战,不断完善而成为今天相当完整和成功的管理策略。他山之石,可以攻玉,美国的成功经验可以成为中国的宝贵借鉴。本文引介一些作者认为是关键的和有效的美国水污染防治的方针和策略。
   
  确立水源标准
   
  《清洁水法》的一项重要内容就是对水体的水质标准作了明确的定义和严格的要求。《清洁水法》责成各州政府(而不是联邦政府),根据各水体的情况及地方因素通过法律程序制定所辖水体的水源标准。《清洁水法》对水源标准的定义由以下三个部分组成:
  指定用途 -《清洁水法》宣布的“可渔猎,可游泳”国家过渡目标, 就是水体的一种指定用途。联邦法规规定,除非能证明无法达到,州政府必须按照“可渔猎,可游泳”的指定用途来设置所有水体,还必须考虑到其他几种核心使用,必须保证下游水体获得应有的水源标准。
  水质标准 - 水质标准是水体化学物理等组分的量值,或定性的阐述,是保障水体特定指定用途所必须的特定的水质量。法律规定水质标准由州政府制定,必须建立在可靠的科学基础之上,必须含有充足的参数或组分。对于有多种指定用途的水体,水质标准必须保护最敏感的指定用途。水质标准可以是定量的,又可以是定性的。当定量的水质标准无法制定时或需要补充时,应该建立定性的水质标准。
  反退化政策 - 反退化政策包括以下三个方面:第一,所有水体的实际用途(指1975年11月28日颁布反退化政策时达到的)应该得到维持和保护。第二,如果某一水体的水质超过了“可渔猎,可游泳”的用途,各州必须维持和保护这些优质水源,除非能证明退化到不低于“可渔猎,可游泳”的用途是当地重要经济社会发展所需。第三,对于杰出国家资源水,不允许有任何退化。
   
  建立水质管制规划
   
  《清洁水法》把执行该法的许多法律、行政、经济、技术等责任交给州政府来执行。同时,州政府还需要颁布州法来弥补联邦法未涵盖的部分(如地下水),建立联邦法没有的或比联邦法更严格的有关标准。因此,州政府环保部门在联邦和州政府双重法律的要求下,负有建立政策法规,规划标准等重任。面对繁多的法律法规、各种各样的水体及用途、形形式式的污染物、污染源和排污者,以及复杂的社会、政治、经济、技术等因素,州环保部门需要制定一套完整的、严格的、科学的、可操作的管理方法。这一任务通常是通过建立一个叫《水质管制规划》的纲领性文件来实现的,它具有以下几个方面的重要功能:(1)确定本区域所有水体的指定用途;(2)建立能保障各种指定用途,并符合“反退化”政策的水质标准;(3)阐明所需要的执行计划和项目;(4)阐明必要的监督检查行动。
  《规划》的制订必须按照一定的法律程序进行,必须有公众参与,必须经州法律办公室和国家环保署审核同意才能生效。《规划》具有州级政府法规的权威性。《规划》必须每三年修订一次。
   
  调查受损水体
   
  《清洁水法》要求各个州对其所辖水体的水质每两年进行一次全面调查, 由国家环保署汇总向国会报告。这种调查的目的有两个:第一,对各地水体的情况(包括达标和不达标的)进行统计,让国会了解全国水资源状况和水污染防治进展,为国会制定策略和预算经费提供依据。这样的调查也称305(b)报告。第二,对各地水体不符合水源标准的情况进行统计,让国会了解全国水污染的程度。这样的调查也称303(d)报告,或303(d)名单。
  被列在303(d)名单上的水体称为受损水体,各州必须对它们进行优先性排队,对污染严重的、有毒性污染的、有重要经济和生态意义的水体,首先制定规划,通过各种行政法规管理计划,或最大日载量(TMDL)等途径来恢复水体的指定用途。各州的303(d)名单和最大日载量计划必须上报所在地的国家环保分署审核;国家环保分署有权要求州政府修改甚至否定州政府的303(d)名单或最大日载量计划,并由它自己出面为州政府制定这样的名单或计划。303(d)名单成为国家和地方政府管理水污染的一种规划工具,也是联邦政府监督地方政府水污染防治进展情况的一种方法。
   
  控制点源污染
   
  点源排放不但是造成水体污染的直接的和重要的原因,也是一种可以通过努力去控制的水质因素。控制点源污染是《清洁水法》的一项举足轻重的内容,其中“国家污染物排放消除体制”被誉为是《清洁水法》的中流砥柱。美国30多年来的历史证明,控制点源污染是改善水质的一项十分有效的、 非常成功的战略决策。
   
  5.1  禁排令
  禁排令(Prohibition)适用于某种特定的点源排放。有法定权威的禁排令是可以强制执行的,违规者将受到经济惩罚以民事和刑事犯罪处理。禁排令具有极强的法律威慑力,是控制点源排放的一种行之有效的法律和行政手段。
   
  5.2  排污许可制
  排污许可制是美国控制点源排放的最有效的工具和手段。作者希望先向读者澄清两个概念,第一,排污不是一种权力(Right),而是一种特许(Privilege)。任何人都没有权力污染环境,因此,有了排污许可证并不等于有了排污的权力,并不豁免其破坏环境的经济和刑事责任。第二,许可证不是允许排污的通行证,而是对排污的一系列规定、要求和标准。达不到这些规定要求和标准,是不允许排污的,政府可以有理由随时修改或取消排污许可证。
   
  5.2.1      NPDES 排污许可证
  美国著名的“国家污染物排放消除体制”(National Pollutant Discharge Elimination System)排污许可证(简称NPDES许可证)是控制点源污染物向地表水排放的法规管理。任何向美国地表水体排污的个人或单位,都必须申请NPDES许可证,没有许可证而排污是非法的。NPDES许可证适用任何类型的点源排放,但因法律的限制,它不适用于面源排放或点源对地下水的排放。
  NPDES许可证的目标,是通过对点源排污进行质和量的控制来保护受纳水体的水质标准和指定用途。根据美国国家环保署的资料,自从1972年执行NPDES 许可证计划以来,美国在其污水量增加35%的情况下达到了BOD减排45%的成绩;符合水质标准的水体从37%增加到了53%。
   
  5.2.2      WDR排污规定
  因为法律的限制,NPDES许可证不适合点源对地下水的排放。为了弥补这一空白,州政府立法来管制点源对地下水的排污。以加州为例,加州水法授权颁发一种叫“Waste Discharge Requirements”的排污规定(简称WDR排污规定)来管制对地下水的排放。WDR排污规定与NPDES许可证十分相似,只是由州政府立法管理。
   
  5.2.3      WRR废水再用规定
  回用水是一种宝贵的水资源,经适当处理后可用于规定的用途。为了保护公共健康和社会福利,州政府依法向生产和分配回用水的单位颁发废水再用规定(Water Reuse Requirements)(简称WRR规定)。WRR规定制定了回用水标准以及使用规则;要求对终端用户的设备和使用状况进行定期检查,监督他们的遵纪守法情况。任何用户有违规操作,生产和分配单位将承担法律和经济责任。
   
  5.2.4      工业废水预处理
  排放工业废水的工矿企业可以分成“直接排放”和“间接排放”两种情况。“直接排放”的单位需要申请NPDES 许可证。“间接排放”是指将工业废水排入城市污水处理厂。某些“间接排放”的工业废水会干扰甚至威胁城市污水处理厂的正常运行;有些工业废水与生物处理不相容,未经处理就排入受纳水体。在1986年,超过三分之一的有毒污染物就是从工厂经城市污水处理厂排入美国水体的。为了保护城市污水处理厂和环境不受有害或有毒污染物的危害,《清洁水法》建立了“国家预处理项目”(National Pretreatment Program),规定“间接排放”者在排入城市污水处理厂之前必须先对其废水进行处理。国家预处理项目是NPDES 许可证计划的一个组成部分,通过执行禁排标准,行业标准和地方标准这三种类型的排放标准来实现的。美国环保署对51种工业和126种有毒污染物制定了行业预处理标准。自1983年以来,国家预处理项目在减少有毒污染物排入城市污水系统和环境中取得了很大的进展。
   
  控制面源污染
   
  美国1994年全国水质调查结果表明,仍然有近40%的水体因污染而无法达到“可渔猎”,“可游泳”的用途以及其它指定用途。美国的点源污染由于有完善的法规管理和越来越好的处理技术,已经受到了很好的控制,造成地表水损害的主要原因是面源污染。因此,近十几年来,美国的水环境保护已把注意力从点源管理,逐渐转向了面源管理。但由于面源涉及的范围很广,成因也比较复杂,美国许多有关面源管理的政策和举措还在尝试摸索阶段,还有待进一步完善,远不如点源管理成熟健全。因此,本文在此只能向读者介绍美国当前对面源管理的一些策略思想和发展趋势,供参考。
   
  6.1  最大日载量
  最大日载量(缩写为TMDL)是一种基于水质的定量化的控制,是某水体可以接纳并仍符合水质标准的某污染物的日最大值。在计算一个水体的最大日载量时,必须要考虑到水体负载能力和包括点源和面源在内的所有污染源的排放情况,所以最大日载量不仅用于点源控制,也日益被用作面源控制的法规管理手段。最大日载量计划是改善303(d)名单受损水体的重要方法,它的制定需要国家环保署的审批,需要有一套可行的执行计划。
   
  6.2  流域管理
  流域管理的基本理念是,很多水质和生态问题可以在流域的层面上,而不是个别的水体或排放者的层面上,得到更好的优化,回答和解决。
  一个流域中,上游的污染会影响到下游的水质;地表水的污染会影响到地下水的水质(反之亦然);水量的大小(水资源的使用)会影响到水质,而水质的好坏也会影响到水资源的使用;对水体造成污染的,不但有人为的因素,也有自然的原因,不但有点源排放,也有面源污染;各社会团体和个人对水资源的使用既有竞争的关系,又有共同的利益;政府各部门既有其独立的权限和功能,又有其局限性和寻求合作的需要,等等。所有这些矛盾对立面,都需要通过一种更高层次的协调才能统一。流域管理为更有效地控制点源和面源排放,更好地保护和恢复自然资源创建了一个崭新的策略。但是,这仅仅是一个开端,还有很长的路要走。
   
  结语
   
  美国当今的水污染防治方针策略经不断修改而趋完善,许多已被事实证明是成功的。他山之石,可以攻玉,美国的成功经验可以成为中国的宝贵借鉴。
   
  参考文献
  [1] Federal Water Pollution Control Act, 1972 (and all amendments thereto). (Clean Water Act)
  [2]   U.S. Environmental Protection Agency, Title 40, Code of Federal Regulations
  [3] California Porter-Cologne Water Quality Act, 1969 (and all amendments thereto). (California Water Code)
  [4] California State Board Resolution No. 68-16, “Statement of Policy with Respect to Maintaining High Quality of Waters in California”, 1968. (Antidegradation Policy)
  [5] California State Board Resolution No. 88-63, “Sources of Drinking Water Policy”, 1988
  [6] Plan for California’s Nonpoint Source Pollution Control Program, 2000, California State Water Board and California Coastal Commission

 
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