试论延伸生产者责任制度及其在我国电子废弃物管理中的应用

中国环境学会  2011年 06月22日


  郭晓梅教授
  厦门大学管理学院/厦门大学会计发展研究中心没,361005


  [摘要] 电子废弃物带来严重的环境问题。在电子废弃物管理方面,我国已陆续出台了相关法规,明确了生产者、经销商等各方在电子废弃物回收管理方面的责任。本文拟从延伸生产者责任制度入手,以我国有关电子废弃物管理为依托,对我国当前电子废弃物管理制度中各种利益关系人责任分配的状况加以分析,并就如何改进完善我国的电子废弃物管理规定提出一些建议。
  关键词:延伸生产者责任 电子废弃物管理  利益关系人责任


  [Abstract] Waste Electrical electronic products have become a serious environmental problem today. For the waste electrical products management, several regulations have been passed in China, defining the duty of the producers, and distributors. Based on the concept of  extended producer responsibility, the author analysized the allocation of duty among stakeholders in the management of electronic products with the legal framework of China, and put forward some suggestions.


  随着我国《电子废物污染环境管理办法》、《废电器电子产品回收处理管理条例》等法规的颁布实施,以“延伸生产者责任”为原则加强电子废物管理的制度开始建立。本文拟从延伸生产者责任制度入手,以我国有关电子废弃物管理为依托,对我国当前电子废弃物管理制度中各种利益关系人利益分配的状况加以分析,并就如何改进完善我国的电子废弃物管理规定提出一些建议。


    一、延伸生产者责任制度与电子废弃物的管理


  (一) 延伸生产者责任制度的含义
  延伸生产者责任制度(extended producer Responsibility,简称EPR)源于20世纪90年代的欧洲,指生产者在产品离开生产过程后,对消费等其它环节所产生的废弃物承担回收、再利用及处置等责任。延伸生产者责任分为五种基本类型: (1) 产品责任——生产者对已经证实的由产品导致的环境或安全损害承担责任; (2) 经济责任——生产者对产品使用阶段的废弃物的全部或部分管理成本负责;(3) 物质责任——生产者对产品使用期后(消费后阶段) 的直接或间接的产品物质管理负责; (4) 信息责任——在产品的不同生命周期, 生产者有责任提供产品及其影响的信息; (5) 所有权责任——在产品的整个生命周期中, 生产者保留对产品的所有权,该所有权牵连到产品的环境影响。延伸生产者责任的观点最先为欧盟所接受,逐渐为许多国家所采纳,并体现在其与循环经济有关的法律中。
  (二) 延伸生产者责任制度的基本执行工具
  为了保证EPR制度的执行,各国政府纷纷出台相应的政策性工具,主要包括三大类:法规性工具、经济性工具和信息工具。
  1、  法规性工具即促进EPR 的法律、法规、制度等。例如,欧盟2000年颁布的《废汽车回收指令》,对废汽车的资源再利用率及回收率做出规定,2002年通过《废旧电子电气设备指令》规定,欧盟所有成员国应该建立有关产品回收体系,保证电子电气产品单独回收,而回收费则由产品生产商或进口商承担。这些指令,对欧盟的生产者和将产品投放欧盟的非欧盟生产者同样适用。除欧盟的规定外,德国制定的《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案) 》、《循环经济和废弃物法》等,瑞典制订的关于包装容器的生产者责任令、日本实施的《家电回收法》等都体现了延伸生产者责任制度的要求。
  2、  经济性工具主要通过税收和补贴制度促进EPR的执行,如加收处理费, 针对不同的环境业绩征收差别环境税,可交易排污许可证,包装物押金制等。其依据是通过对环境保护特性实施差别定价,引导市场的需求和供给。例如,美国对能减少各种废弃物产生的新工艺进行财政补贴。德国对排除或减少环境危害的产品,要求减免所得税。对能减轻环境污染的环保设施给予贷款。这类工具,使外部成本内部化,从而迫使污染者承担更多的环境成本。经济性工具通过市场机制发挥的企业行为的调整作用,往往可以比强制控制手段取得更大的效益。
  3、  信息工具主要通过信息手段促进EPR的执行,如使用环保、节能标志,环保性广告与标语,建立产品生命周期档案, 标识产品使用期, 产品标识相关警语,环境管理、环境会计和环境报告等,这些工具通过向消费者提供可靠、易懂和充分的产品信息,协助消费者做出正确的需求决策。如欧盟《废旧电子电气设备指令》规定生产者应告知公众废弃电子电气产品要分类收集,收集地点或系统,产品中的有害物质对环境和人体健康的可能影响等。对于家用电冰箱强制推行使用能源标签等。
  (三)以EPR为基础的电子废弃物处理体系中利益相关者责任的平衡
  电子废弃物回收处理中应用延伸生产者责任制度,就是由生产者承担电子废弃物管理与处置的责任,以使废弃物管理与处置的成本内部化,从而刺激生产者重新设计其产品,减少原料及有害物质的使用,降低产品的总体环境影响,并实现资源的有效利用。不过,以延伸生产者责任为基础的电子废弃物管理,并不免除其他利益相关者的责任。生产者的责任能否真正得到延伸和转移,与其后续链节环节——经销商、消费者、回收者及中间监管者——政府的权责划分是否得当,利益分配是否合理有者重要联系。
  生产者、经销商、消费者等,是电子产品产业链上的受益者,也是电子废弃物的产生者。按照污染者付费的原则,无疑应承担相应的环境污染费用。由于企业掌握着电子产品的设计主动权,将回收处理责任施加于生产者,可以促进生产者采用有利于回收和再利用的设计方案,选择无毒无害物质、材料及可回收再利用材料并可以促进废弃物的再循环利用,有助于从源头控制终端废弃物的产生。但是,其他各个利益关系者的参与是保证无害回收利用的前提。经销商虽然不是电子废弃物的直接制造者,但是却是其传播者,分配了产业链的利益,也参与了污染源的传播,因此应当承担一定的责任。至于消费者,电子产品终端使用者,其废弃物也是在该阶段发生。电子产品的最后拥有者与处理者“能否真正实现废旧电子产品的回收利用”很大程度上取决于消费者的最终行为。消费者享受了购买和使用电子产品带来舒适生活的权利,同时也必须对回收和处理废旧家用电器承担义务,必要时还要缴纳处理废旧家用电器时的回收费用。
  就政府而言,并不直接对企业和使用者的行为进行干预,而是借助法规工具、经济工具和信息工具来调整市场的行为,法规工具规定责任者的权利和义务,经济工具直接影响者责任者的经济利益,而信息工具使责任者的行为或结果置于监督之中,从而促使制度设计目的的实现。就电子废弃物而言,就是要通过电子废弃物循环利用的相关法规,明确各个利益关系人的责任和义务,同时借助明确信息义务,并通过建立再循环基金或进行专项拨款等经济手段,为电子废弃物的循环利用提供财政支持。此外,对于回收者,政府可以通过准入制度加强对其的监督管理,实施集中回收。


  二、我国电子废弃物处理的立法体系及各利益方责任的分配


  早在1990年,我国就加入了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔协议》。1995年,我国颁布了固定体废物污染环境防治法。此后,先后颁布了一系列的电子废弃物管理法律和法规,从而形成三部核心的法规:即2006年颁布的,由信息产业部会同六部委制定的《电子信息产品污染控制管理办法》、由国务院于2009年颁布的《废电器电子产品回收处理管理条例》以及由国家环保总局2008年正式实施的《电子废物污染环境防治管理办法》。《电子信息产品污染控制管理办法》对需要限制的物质种类等作出了规定,并提出了适用产品范围、限制有害物质的管理模式、需要的支撑技术等详细要求。废电器电子产品回收处理管理条例由于责任制、收费机制等问题存在较大争议,其征求意见稿从2003年发布以来,经历了较长的讨论时间,直到2009年才正式颁布。除上述三项法律外,国家环保总局还颁布了两部环境标准和技术标准《废弃家电及电子产品污染防治技术政策》及《废弃电子电气设备集中拆解利用处置区环境保护技术规范(试行)》。从而构成我国的电子废弃物管理的法律框架。
  在废弃物的回收、处理、利用的责任分配上,上述法律法规分别进行了规定。1995年颁布的《固体废物环境污染防治法》第十七条规定“产品生产者、销售者、使用者应当按照国家有关规定对可以回收利用的产品包装物和容器等回收利用”,2005年该法修订后,更进一步明确,“产品的制造者、进口者、销售者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治责任”,“生产、销售、进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。可见强调了生产者的责任。
  2003 年底信息产业部颁发的《电子信息产品污染防治管理办法(征求意见稿) 》第十六条规定“生产者应该承担其产品废弃后的回收、处理、再利用的相关责任”。而到2006年的正式稿中,对于生产者的责任范围已经大大缩减,主要是要求生产者(含生产者销售者)生产的产品应符合国家标准,标注环保使用期限,所含的有毒有害物质等,即生产者承担的主要是产品责任、信息责任,而不是全部的责任。对其他利益关系人的责任,未做规定。
  《电子废物污染环境防治管理办法》第十四条规定:“电子电器产品、电子电气设备的生产者、进口者和销售者,应当依据国家有关规定建立回收系统,回收废弃产品或者设备,并负责以环境无害化方式贮存、利用或者处置。”生产者还应承担信息责任,披露有毒有害物质的含量和回收处理方法。对拆解者的责任也做了一定的规定,主要是提交环境影响评价、对污染物排放进行监督、并遵守相关技术标准等。对消费者的责任未做规定。
  《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》对于废弃电器与电子产品污染防治,推行电子废物减量化、资源化和无害化,并实行“污染者负责”的原则,由产品生产者、销售者和消费者依法分担废弃产品污染防治的责任。并提出通过公众参与,“采取措施激励生产者、销售者、消费者和再利用者等各相关方参与废弃家用电器与电子产品的回收和再利用的积极性。”显然注意到各个利益关系人在电子废弃物管理上存在着共同的责任。
  相比而言,2009年颁布的《废电器电子产品回收处理管理条例》对于各利益关系方的责任规定比较具体。该条例规定: 国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度。对于生产者要求:“应当符合国家有关电器电子产品污染控制的规定,采用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案,使用无毒无害或者低毒低害以及便于回收利用的材料”。鼓励而不是强制要求生产者回收废弃电子产品。但是,生产者应当承担信息责任,即提供有关有毒有害物质含量、回收处理提示性说明等信息。此外,电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务。即明确规定了经济责任的承担。至于如何缴纳和补贴标准,“应当充分听取电器电子产品生产企业、处理企业、有关行业协会及专家的意见”。电子产品的销售者、维修机构、售后服务机构“应当在其营业场所显著位置标注废弃电器电子产品回收处理提示性信息。”回收商应对消费者产品回收提供便利。对于消费者的责任,未做明确规定。但是,对于政府的责任,则做了明确的规定。此外,还规定地方人民政府应当将废弃电器电子产品回收处理基础设施建设纳入城乡规划。


  三、评述与建议


  综上所述,在我国的现有法律法规体系中,延伸生产者责任制度的原则有一定体现,但并不彻底,并未强制性规定生产者的回收责任,对于各个利益关系人的责任分配问题,不同法规的颁布时间不同,存在着一定的细微差异,但总体上均要求生产者、经销者等承担相应的产品责任和信息责任,基本上都回避经济责任的承担。即便是比较明确提到经济责任的《废电器电子产品回收处理管理条例》,也只是简单提到了处理基金的缴纳,而其缴纳金额,最终能否全部补偿回收处置成本等都不确定。至于在回收中起着重要作用的消费者的义务,则没有明确提出。而对于保证回收有重要作用的回收体系的建设责任,也规定的不够具体。为此提出建议如下:
  首先,延伸生产者责任制度的有效实施关键在于,保证经济、公正、透明,及可持续的资金流、物流和信息流系统,同时兼顾各方利益及协作。现有法律体系中生产者责任制度规定的不彻底,核心问题在于经济利益的分配。延伸生产者制度涉及到处理成本的承担问题,如果全部由生产商承担,将可能使原本就处于微利的行业成本负担过重而陷于困境,所以处理基金缴纳制度的设计,留下了缴费额的悬念。而规定的不明确,则使其可操作性受到影响。例如,基金的缴纳是否足以弥补回收处置的成本?不足的部分是否由财政来支持,财政资金是否足以保证其使用?政府如何确定该部分资金的合理使用?等等。这些问题的存在,使回收体系的资金流的可持续受到影响。笔者认为,我国所设计的电子废弃物回收制度,为集中回收制,而其经济责任可以考虑集体分摊的形式,有必要就电子废弃物回收企业的处理成本加以核算,以确定合理的处置资金缴纳标准。并建立生产者、消费者、经销商、政府等共同承担一定份额处理成本的模型。生产商和经销商根据一定的市场份额确定其应交纳的份额,该份额的计算必须在较大程度上考虑处理成本的补偿。消费者使用电子产品,也必须缴纳一定的处理费。城乡垃圾的处理原属于市政管理的功能,电子废弃物的处理电减轻了政府了该部分支出,因此,政府也应给予一定的支持,例如财政、税收的支持,以保证资金流的持续性。
  其次,增加消费者责任条款。电子产品是在消费者手中报废的,没有消费者的主动参与,就无法保证物流的完整和持续。相关法律提出了公众参与的政策,但未强制消费者交回电子废弃物。因此,建议明确规定消费者有义务将电子废弃物完整地放入政府指定的分类回收箱中,并缴纳一定的回收费用,其缴纳标准可根据各个地区的经济发展程度,电子废弃物处理成本等调整,而待处理完定量的电子废弃物后,可由政府返还一定比例的费用。当然,也可以借鉴国外包装物回收的方式,在销售电子产品时收取一定的处理费押金,待回收处理后返回,从而形成对消费者的约束机制。
  其三,建立健全城乡回收网络体系。电子产品以城乡居民为主要消费者,其废弃物的形成必然是分散的,如果没有健全的回收体系,将难以实现集中回收。回收点可以由生产商借助其售后服务体系来设立,但是,考虑到售后服务体系与居民点的一定距离,为了鼓励居民的主动回收,可以由市政出面,结合垃圾分类处理点的设立来进行。即由诸如城市环卫部门及城市管理部门负责电子废弃物的分类存放的宣传各具体行动,向居民(消费者)收取和返还相应的回收费用。由此方可形成持续回收网络,保证回收利用目标的实现。
   
  主要参考文献:
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  4 宋志 国 .电子废弃物管理立法中的责任分担.政治与法律2008年第1期,81-85.
  5. 张科静魏珊珊.德国基于EPR的电子废弃物再生资源化体系对我国的启示. 环境保护,2008年第8期,总第402卷,76-79
  6.国家环境保护总局,《电子废物污染环境防治管理办法》,《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》《电子信息产品污染控制管理办法》、《废电器电子产品回收处理管理条例》、《《电子废物污染环境防治管理办法》
  
  [1]本文为2008年度教育部人文社会科学研究一般项目:基于价值创造的废弃物成本管理(08JC630070)的阶段性研究成果。

 
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