典型国家温室气体减排政策、措施及经验

中国环境学会  2011年 03月31日


  马欣  (北京林业大学环境科学与工程学院,北京 100021)
   
  摘  要  气候变化是当前全世界关注的焦点问题, 因为气候变化不仅仅是气候本身的问题,还是一个涉及经济和政治的热点问题。大气中温室气体浓度的不断升高与人类活动存在密切的联系,目前发达国家温室气体减排履约的整体情况不容乐观,主要发达国家的排放量呈上升趋势,但一些发达国家的减排经验还是值得借鉴的。本文在总结典型国家温室气体减排政策和措施的基础上,结合我国实际情况,提出了我国温室气体减排的可能对策。
  关键词  温室气体 气候变化 全球变暖 二氧化碳 减排对策


  前言


  全球变暖是当今人类面临的严峻挑战,是国际社会公认的全球性问题。目前普遍认为,全球变暖的主要原因是大气中温室气体浓度的急剧、持续增加。CO2的温室效应在六种温室气体中虽最低,但其排放量很大且降解时间长,对全球温室气体的贡献最大。大量的观测和研究表明,大气中温室气体的浓度正以前所未有的速度增加。
  人类活动主要通过3方面引起气候变化:一是化石燃料利用排放的CO2等温室气体增加大气中温室气体的浓度,这是人类活动造成气候变暖的主要驱动力;二是农业和工业活动排放的温室气体进入大气后,也通过温室效应增强气候变暖;三是土地利用变化导致的温室气体源/汇变化和地表反照率变化进一步影响气候变化,这包括森林砍伐、城市化、植被改变和破坏等。《联合国气候变化框架公约》明确规定,历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源于发达国家,各缔约方应在公平的基础上,根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统,发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响。本文的主要目的是综述和分析发达国家的温室气体排放现状和减排措施,并在此基础上探讨我国减少温室气体排放的措施和对策。


  1欧盟—成效明显,进展顺利


  为响应IPPC的号召,欧洲委员会要求欧共体的国家完成到2020年减少30%温室气体的目标。为了实现这一目标必须在发电厂和其他大的能源消耗行业,如钢铁、陶瓷(建材)等行业,开发提高能源效率和进行二氧化碳捕集与储存的技术。
  欧盟作为一个整体对京都议定书的承诺是,在2008-2012年将温室气体排放量降至低于1990年8%的水平。在欧盟内部,通过负担分摊协议在欧盟最初的15国间进行了分配,至2020年将CO2的排放降至低于1990年30%的水平。经过艰难磋商,欧盟于2005年1月正式开始实施了全球第一个也是最大的多国间的排放贸易计划(ETS, Emission Trading Scheme)。该计划涵盖了欧盟CO2总排放量的30%,涉及25个成员国的12 000个工业设备。


  2日本—困难重重,亟待解决


  日本是全球第二大经济体和第五大温室气体排放国。日本在2002年6月核准了京都议定书,承诺在1990年的基础上降低6%,而2002年日本的温室气体排放相对于1990年上升了5%。为此,2002年3月日本政府实施了新的气候变化计划,该计划基于以下四个原则:保持环保和发展经济的平衡,逐步实施,责任分担,国际合作。
  日本政府将重点放在能源利用所产生的排放方面,并规定了各部门的排放指标。根据预测,要完成京都议定书的指标,日本还有相当大的缺口,缺口部分主要通过海外的碳贸易补齐。在政策方面,日本政府出台了一系列政策杠杆,其中包括碳税和排放贸易。碳税包括“石油和煤炭税”和“气候变化税”。自2003年10月起,日本开始征收石油和煤炭税,由于以经团联为主的工业界的强烈反对,环境省被迫在2004年11月放弃在2005年征收此税。在2003年4月和2004年6月,日本环境省实施了一项国内排放贸易的试验项目。该项目有63家单位参加,涉及电力和能源利用的CO2直接和非直接排放,共进行255笔交易,总量约240万t,每吨CO2交易价为10~27美元。而经团联对排放贸易计划持强烈反对态度,认为任何强制性的排放上限将对生产活动带来影响,而工业界已经承诺通过自发行动来减少CO2排放。
  2010年3月,日本环境省汇总一套减少温室气体排放方案以达到本国的减排目标,措施包括加大可再生能源利用、推广节能住宅和环保汽车。为实现2020年中期减排目标,日本将加强可再生能源利用。到2020年,将太阳能发电装机容量从眼下的144万千瓦增加至最高5000万千瓦;风能发电装机容量从109万千瓦增加至1110万千瓦;核能发电能力也将增强。专家组建议,到2020年,住宅和其他建筑物中高效热水器安装数量从50万台增加至1640万台;符合一定节能标准的新建住宅比例从30%提高至100%。方案提出,将混合动力车和电动车等环保汽车销量从6万辆增加至250万辆。如果这些减排措施得以落实,日本可以不必通过从海外购买排放指标实现减排25%的目标。


  3美国—备受诟病,力度不大


  京都议定书中规定美国的减排指标为7%,2001年3月,政府以承诺减排将严重影响经济为由退出了京都议定书,2002年美国的温室气体排放量较1990年增长13%。为回应各方的批评,2004年2月政府宣布了气候变化行动作为京都议定书的替代计划。该行动计划包括2002-2012年温室气体单位GDP排放量降低18%;加强能源部现存的温室气体排放自愿登记计划;增加研发方面的联邦资助;以及通过税收促进可再生能源的投资等
  2010年,美国白宫室气体排放规模在2005年水平的基础上减少28%。声明表示,作为全球规模最大的能源消费者,美国有责任减少能源使用并提高能源使用效率,而美国的目标正是降低成本、削减污染并将联邦能源支出从石油转向清洁能源。去年10月,美国总统奥巴马曾下达了总统行政命令,要求各机构制定2020年减排目标并提高能源效率、削减公务车辆石油消耗、节约用水并减少浪费。此外,奥巴马政府支持的包括7870亿美元的庞大经济刺激计划在内的数个立法,均为美国政府及该国私营机构发展绿色经济提供了奖励。美国在克林顿执政时曾签署了《京都议定书》,但是布什2001年宣布美国不批准《京都议定书》,理由是它给美国经济发展带来过重负担。不过部分观点认为,布什政府拒绝批准这个给工业化国家定下温室气体减排目标的国际公约,深层原因是它与石油等能源公司关系密切。本届联合国气候变化大会6日刚开幕时,美国谈判代表阿朗·沃森就表示,美国在《京都议定书》上的立场在布什总统任期结束前不会有任何改变。分析人士认为,虽然美国的立场短期内不会发生改变,但是美国国内以及国际社会的呼声无疑将推动美国在应对全球变暖问题上靠近国际合作的轨道。


  4英国—积极实践,效果明显


  英国是世界上控制气候变化最积极的倡导者和实践者。《京都议定书》为欧盟规定的目标是到2012年温室气体排放量在1990年的基础上减排8%,而英国设定的目标是减排12.5%。2003年3月英国《能源白皮书》提出到2010年将二氧化碳减排20%,到2050年减排60%。为了实现这一目标,英国已经制定了一系列提高能源利用效率、降低温室气体排放量的气候政策。成立碳基金和实行温室气体排放贸易制度是其中两项重要的政策。碳基金是一个由政府投资、按企业模式运作的独立公司,成立于2001年。碳基金的工作重点是帮助企业和公共部门减少二氧化碳的排放,中短期目标是提高能源效率和加强碳管理,中长期目标是投资低碳技术。碳基金的资金主要来自英国的气候变化税。气候变化税是向工业、商业及公共部门(住宅及交通部门、居民除外)征收的一种能源使用税,自2001年4月1日开始实施,每年约有6600万英镑的气候变化税拨付给碳基金管理使用。温室气体排放贸易制度是一种市场化的环境管理手段,有助于降低减排成本。英国是世界最早制定和实施温室气体排放贸易制度的国家。作为英国气候变化政策的重要组成部分,2002年英国启动了为期5年涵盖6种温室气体的排放贸易制度。
  体排放贸易制度是其中两项重要的政策。英国在2001年对工、商业以及国有部门的能源使用开征“气候变化缴款”(climate change levy)。这项收入被用来弥补雇员的国民社会保险缺口并且为提高能源使用效率和开发可再生能源提供支持。对可燃气体税率是0.15镑/度;对液化石油气体的税率是0.07镑/度,对电的税率是0.44镑/度,对其他任何物品的税率是0.12镑。同时英国政府规定如果用可再生能源发电或使用优质燃料都可以免税。


  5加拿大—手段强势,经济刺激


  加拿大温室气体排放占全球排放总量的2%,人均排放量却是最高的国家之一。在1990年,加拿大人均排放温室气体21.6t,到2004年增加到23.7t。2002年加拿大签署了京都议定书,承担6%温室气体减排目标:即以1990年为基准,在2008年到2012年期间减少6%的温室气体排放量。1990年加拿大温室气体排放量为599Mt,以1990年为基准减少6%,即要将排放控制在563Mt,而2004年加拿大温室气体排放量为758Mt,比1990年增长27%,比京都议定书的目标增长35%;目前的温室气体排放量与京都议定书规定的指标每年大约差6000万t,要实现其在京都议定书上承诺的减排目标,加拿大面临着一个巨大挑战。
  加拿大在历史上依靠多种非义务的政策和措施来减少大气排放,但是事实证明这对于减少环境危害是不够的。从全面来看加拿大还落后于其他的一些国家。2006年10月加拿大政府提出《空气清洁法案》,根据法案,加政府将在接下来的4年内同汽车、石油和天然气工业等温室气体排放大户及相关省份进行协商,以确定温室气体减排的短期、中期和长期目标,并从2011年开始强制治理导致全球气候变暖的温室气体排放问题,争取到2050年将加温室气体排放量在2006年的排放水平上削减50%。同年,加政府提出了一个综合的全国统一规范温室气体和大气污染物排放规章制度:清洁大气规范议程。规范议程的主要内容为:从重要排放源的源头上解决温室气体和大气污染物排放问题,对工业源,交通源,消费和商品排放源进行规范;实行更加严厉的能效标准;改进室内空气质量。
  加拿大因能源而产生的温室气体占总排放的82%,为减少其排放,加政府成立能源效率处,专门致力于帮助各个部门节省能源和提高能效。采取的具体措施有:对私人房主、小规模和中等规模的企业和机构提供拨款,以帮助他们投资提高能源效率和减少排放措施;帮助已建建筑选择提高能效的措施和方法,促进新建筑的高能效设计,对相关设计方提供多种工具和设计软件,并且将对其进行专业训练,及时提供信息和回访,以提高建筑物和房屋的环保节能;通过帮助企业评估他们的运行能力来减少能源消耗、为企业培训能效和节能部门的管理者、为企业推荐耗资最少的温室气体减排的措施、举办新技术和经验交流研讨会等措施活动,来鼓励和促进全体工业部门尽早采取环保节能行动;给汽车用户车提供购买、驾驶和保养汽车的帮助,以减少燃料消耗和温室气体排放。同时,对购买环保型新车给予1000美元到2000美元的优惠,以鼓励公众选择节省燃料的交通工具;通过改进交通工具效率,推行燃料效率技术,减少政府部门运输费用,教育和引导公众使用更干净的燃料等措施,来减少交通产生的温室气体;通过修正能效规范,帮助加拿大人在购买,出售或者制造设备时,通过最低耗能等级标示,选择高能效设备,禁止低能效设备进入加拿大市场;能源效率处不仅采用了准许和激励制度,同时还为各个部门提供多种形式帮助,包括专业训练、统计和分析,并且出版了数以百计的免费出版物,来帮助各部门通过节省能源和提高能效,减少温室气体排放。
  为减少工业部门温室气体排放,加政府主要采取以下措施:实行目标激励制,开展和实施多项温室气体减排项目;对各部门规定排放目标,使其在2015年工业的空气污染量减半;2006年加政府制定了工业排放源的短期目标并且在2007年春开始执行;对工业强制征税,从而达成在2020年绝对减排温室气体150Mt的目标;为将工业成本和经济影响最小化,制订相应执行机制,以方便工业部门灵活地完成规定的责任和义务,同时也要求严格的监督和报告,用于评估职责履行的结果和透明度;为评估中期和长期减排目标的完成进度,规范工业气体排放,每隔五年要进行评估。第一次评估安排在2012年评估必须对温室气体减排和大气污染物削减,以及采取的先进工业技术措施的效果进行评估,来决定随着目标的不断改进更深层次减排的可能性。
  加拿大环境保护管理部门制订了实施和惩罚规定,对没有达到设定要求,或者没有按照设定规范执行的行为都是犯法。强制执行官核实对法律和相应规范的执行情况。如果确认违规,那么将采取一个或者多个强制措施,如警告,教育,罚款和其他处罚(包括环境保护实施命令),禁令或者起诉。对于任何违反规范的行为都要采取相应的措施。当实施起诉时,违法行为将被以即席判决或者控告进行起诉。在继续违规的情况下最高罚款为每天100万美元、关押3年以下或者两者同时执行。企业法人代表或者企业相关负责人对企业遵守法律,规范或者任何强制要求的义务要负特别的责任。


  6中国—积极探索,不断进取


  中国是世界第二大能源消费国,尽管《京都议定书》对发展中国家二氧化碳排放的标准没有进行限定,但不能回避的是,中国经济的快速发展已经是使我国成为二氧化碳排放量全球仅次于美国的第二大排放国家。中国在温室气体减排方面采取的对策与日本相似,即通过减少能源消耗来实现减排。2006年中国能源消费总量24. 6亿t标准煤(1 kg标准煤=29. 27MJ),比2005年增长9.3%。其中,煤炭消费量23. 7亿t,增长9. 6%;原油3. 2亿t,增长7.1%;天然气556亿m3,增长19.9%;水电4 167亿kWh,增长5. 0%;核电543亿kWh,增长2.4%。万元国内生产总值能源消耗1. 21 t标准煤,比2005年下降1. 23%。到2020年, GDP比2000年翻两番,人均3 000美元,一次能源年消费总量将达30亿t标准煤;到2050年,GDP将比2020年再翻两番,人均12 000美元,一次能源年消费总量将达70亿t标准煤。目前中国政府提出“十一五”期末(2006-2010年)单位国内生产总值能源消耗将比“十五”期末降低20%左右。针对工业是我国能源消费的大户,能源消费量占全国能源消费总量的70%左右。千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等9个重点耗能行业规模以上独立核算企业,2004年企业综合能源消费量达到18万t标准煤以上的共1 008家。据统计,千家企业2004年综合能源消费量为6. 7亿t标准煤,占全国能源消费总量的33%,占工业能源消费量的47%。各省又提出了更细的指标,如上海市有11家入选全国千家,完成能源审计,进行跟踪检查;另外对于年耗≥5万t标准煤的100多家,今年开展对标管理和能源审计;≥5 000 t标准煤的800家,逐步建立能源消耗月报制度;≥2 000 t标准煤的由区县政府监管。
  中国目前减少CO2排放的主要措施和对策包括:调整能源结构(降低煤炭消费比例、适度提高天然气比例和发展核能);提高能源生产、转化、分配和使用过程中的效率;开发利用水能、风能、太阳能和生物能等可再生能源;通过植树造林,推广秸秆还田、平衡施肥和少(免)耕等增加陆地生态系统的碳吸收。减少CH4排放的主要措施和对策包括:回收利用煤层气;改造生活垃圾填埋场地和筛选环境适应性强的CH4氧化菌并接种于填埋场;改善反刍动物的营养成分;稻田合理灌溉、提高水稻的收获指数、选育和种植CH4排放低的水稻品种等。减少农田N2O排放的主要措施和对策包括:提高氮肥利用率;推广施用长效肥和控释肥;施用生物抑制剂和实施微生物工程等。
 

  结论


  根据各国的减排历程和经验,笔者认为,就目前来讲,中国在保持经济增长的同时,控制温室气体排放迅速扩大的趋势是完全可能的,可从以下几个方面寻求解决途径:1.开发并引进新能源技术,提高能源利用效率。大力发展可再生性能源和核能;2.完善财税体制,加强节能减排立法工作。政府管理部门为企业和个人提供充分的减排信息和帮助;3.加强国际减排合作,维护《京都议定书》现有体制;4.提高民众的减排意识,发挥民众的减排主动性。经济激励能有效地鼓励企业和个人参加到减排活动中来。
   
  作者简介 马欣,女,北京林业大学环境科学与工程专业硕士在读,主要研究领域温室气体减排及核算,污水处理厂节能减排。邮箱:maxin@caep.org.cn
   
  参 考 文 献
  [1]於俊杰,郝郑平等.发达国家温室气体减排现状及对我国的启示. 环境工程学报,2008,第2卷第9期:1281-1287
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