低碳增长型国家研究的实证分析[*]

中国环境学会  2011年 03月31日

  
  付加锋  (中国环境科学研究院气候影响研究中心,北京,100012)
   
  摘要:以六个新兴经济国家促进低碳经济发展的道路为例,探讨了构建低碳增长型国家研究的一般步骤。六国经验共同展现了促进国家经济增长和减缓温室气体排放的收益,表现在可持续性的低碳增长、限制气候影响的相关管理成本、增加气候金融支持力度、增强国家绿色竞争力以及利于区域应对气候变化能力建设。国家低碳经济研究,不仅为建设低碳道路奠定基础,而且进一步带动了与温室气体减排相关的投资,共同资助能源、工业、运输和建筑等具有较大碳减排潜力的部门。
  关键词:低碳经济,发展框架,实证研究
   
  在低碳经济发展热潮中,六个新兴的经济国家(巴西、中国、印度、印尼、墨西哥和南非)正积极寻求低碳发展的机遇,确定相关金融、技术和政策要求,探索低碳增长道路。在相关管理项目支持下,六国政府已经启动了针对性具体研究,借以评估低碳经济发展目标和发展重点,以及温室气体(GHG)减排的可能性,并研究低碳增长的成本和效益。本文基于上述国家促进低碳经济发展的共同经验,探讨构建低碳增长型国家的一般步骤,为国家低碳经济发展的规划和政策框架体系提供服务。


  1、国家低碳研究的努力与效果
 

  自“低碳经济”概念提出后,已引进国际社会的普遍关注,许多国家高度重视并采取措施使低碳经济的共识纳入到决策之中。上述新兴六国为避免较高的未来成本,纷纷进行研究和采取措施促进国家低碳经济的发展,以确保能源安全和避免被锁定在碳密集型投资中。巴西使用详细的部门研究方法,跨部门和公共领域内的信息共享得到提高,技术研究团体、相应政府部门和机构之间的联系更加紧密,技术效果已经明显显现。中国在可再生能源发展和能源效率的提高方面为低碳增长提供了政策支持。印度虽然能源强度和碳排放强度相对较低,且人均排放量属世界较低水平,但在减少输变电损失、改造或关闭低效率的燃煤发电厂、强制实施家用电器能源效率标准、提高车辆的燃油效率以及减少对私人运输的依赖等方面取得的减排效果仍非常可观。印尼的研究提供了关于加速向低碳经济转变的财政和金融政策工具、以及税收和消费政策的信息。墨西哥提供了一个关于预期低碳经济的知识体系、具体的低碳项目和持续的政策改革,热电联产和工业能源效率的提高促进了能源节约,同时也加强了林业部门的减排潜力开发。南非为促进低碳发展提出了长期减排方案,为提高能源效率和需求管理营造了适宜环境。
  经过最近两年的研究与发展,六国构建低碳增长型国家的举措产生的效果不断显现。在可再生能源、能源效率、土地利用、交通运输、财政金融、政策和能力建设方面采取了一定措施,并呈现了良好的效果。具体如表1所示。   
  表1  六国构建低碳增长型国家研究措施及效果

  主题

显现的效果

可再生能源

可再生能源对促进低碳发展具有极大潜力。印度大规模扩大太阳能比例,大力提升可再生能源比例;墨西哥已在风力发电部门进行了可观投入;巴西的乙醇出口促进了碳的减排;中国力求在2008-2020年期间将可再生能源比例从8%扩大到15%,在水电、风电、太阳能方面具有较大的开发潜力;南非力求在2050年之前实现电力部门的无碳化,并已采取措施扩大可再生能源比例,政府目标是到2013年,4%的电力需求由可再生能源资源满足,此外,南非支持可再生能源的上网电价制度。

能源效率与能效管理

所有国家均具有提高能源供应和需求效率的极大潜力,并且经济可行。墨西哥认为提高能源效率是一项比投资建设新的发电能力更便宜的选择,并且管理居民和非居民需求具有潜在的净效益;在中国,改善后的电力输送可以减少对中小型热力发电的需求;印度通过减少输变电损失使对供应方能源效率的管理取得了重大成就,强制性的能源标准大幅节省了居民和非居民建筑部分的用电。印尼采用财政激励机制支持重点行业提高设备能源效率。

土地利用变化

提高农业生产力和畜牧管理的措施促使巴西减少森林采伐。墨西哥的林业部门具有尚待开发的减排潜力;印尼采取可持续的林业经营和财政管理机制,减少了森林采伐和土地退化,以避免碳汇的流失。

交通运输

交通运输部门具有低成本减排潜力,并且可以通过多种措施实现减排,例如改进运输规划和交通需求管理(印尼)、发展并优化城市公共交通(中国、印度、墨西哥)、改善汽车保养并/或提高燃料效率标准(印度、印尼、中国)、并引入相关服务,例如快速公交(墨西哥、中国)。

政策执行

支持低碳发展道路的政策措施是贯穿低碳增长型国家研究的共同主题。中国从价格、财政和市场机制监督方面的支持,以鼓励绿色技术的创新、生产和出口;南非实施国家能源效率战略;印尼将气候问题整合到国家发展规划,开发减少制造业排放的方法,确定电力和化石燃料价格调整;墨西哥强制执行能源效率标准和协调政府跨部门效率管理方。

财政金融

所有国家在低碳发展的财政金融政策方面既是一种挑战,也是一次机遇。例如,为考察能源效率的金融机制,支持南非在2015年之前能源效率提高15%的资金支持是一项巨大的挑战,技术支持通过研究提供;相反,印尼将减少森林采伐视为一项林业部门的金融刺激和林业部门低碳发展的一次机遇。

能力建设

为支持技术、跨部门政策分析和政策执行,能力建设和知识转移的需求巨大。印度需要新的从下至上的规划工具(以持续评估减排潜力)开发方面的支持。南非需要加强以执行能源效率为目标的现有机构或建设新机构方面的支持。印尼需要政策开发方面的支持,印尼政策开发希望将环境和气候变化问题整合到年度工作计划、预算和中期开发过程中。

 

  2、构建低碳增长型国家的一般步骤


  综述六国在促进低碳经济发展过程中的研究经验,形成了建立低碳增长型国家的一般研究步骤,以及在此基础上形成的国家温室气体排放和减排成本非常有用的知识和数据组。图1阐明了低碳增长国家研究过程框架和温室气体排放选择综合评估的步骤,强调了在研究过程中与利益相关方保持持续沟通的重要性。
  2.1支持国家目标
  低碳增长型国家研究是政策制定者和其他利益相关方就低碳发展道路建立共识的一个过程。国家经济发展重点和目标将决定以所有排放部门和利益区域为研究对象。通过确定减排的可能性、减排成本和减排效益,应用于部门规划,为适用政策提供支持。研究通过技术、金融和能力建设吸引新的资源,以降低低碳增长增加的成本。这一步骤既为适宜的全国减排行动提供了基础,也为测量、报告和核查温室气体排放提供了框架。
  但是,由于各国的研究过程由国家政府和当地的利益相关方决定,并且是建立在本国经济基础之上。从而使得国家政策、经济增长和温室气体减排间的巨大差异影响了各国的研究范围和幅度。
  2.2确定低碳增长研究范围
  (1)建立具有号召力的管理体制
  随着国家对减排机会和相关金融、技术和政策要求的探索,国家级的协调管理机构作为研究成败的关键因素的作用开始显现。来自规划委员会、财政部、环境部、外事部等的代表成为研究过程的焦点,并且提供了一个与国内的协调机构连接的平台(表2)。
  表2 低碳增长国家研究的国家参与机构

  国家

领导机构

协调机构

巴西

外事部、环境部、科技部

气候变化部际委员会(1999

中国

国家发展和改革委员会

应对气候变化司

印度

规划委员会、环境和林业部、能源部

气候变化总理委员会(2007

印尼

财政部、国家气候变化委员会

国家气候变化委员会(2008

墨西哥

能源、环境和财政部际委员会

环境变化秘书处间委员会(2005

南非

环境和旅游部、能源部、Eskom、国家能源效率机构

环境和旅游部


  (2)使研究范围和目的与国家气候变化政策一致
  根据气候变化研究进展、经济增长和行业发展等国家政策文件确定研究目的和范围,并通过低碳增长对话展开应对气候变化以及相关部门和跨部门温室气体减排活动。跨部门分析包括能源、工业过程和产品使用、交通运输、土地利用变化和废弃物管理等过程,虽然这一过程很难,但对综合评估温室气体减排潜力至关重要(表3)。
  表3 低碳增长国家研究范围和重点

  国别

国家政策文件

低碳增长国家研究的范围

研究重点

巴西

气候变化国家规划(2008

评估发展过程中碳减排潜力

土地利用变化

中国

国家气候变化规划(2007);十一五规划(2006-10

降低能源强度的倾斜性政策/战略

可再生能源和能源效率

印度

综合能源政策(2006);十一五规划(2007-12);应对气候变化国际行动计划(2008

强调经济有效的战略,降低碳强度、提高经济增长速度

对具体部门自下而上建模,以及能力建设

印尼

应对气候变化国际行动计划(2007

解决低碳经济发展过程中的经济成本等宏观问题

发展战略选择

墨西哥

国家应对气候变化战略(2007

确定和分析低碳选择、政策和战略

综合低碳项目

南非

国家气候应对战略(2004);长期减排方案(2007

审核长期减排方案,开发关键部门的执行战略

能源效率的提升

  (3)规划初期的关键利益方合作
  研究中的政府部门利益方包括能源部、环境部、工业部和财政部等一线政府部门,以及其他负责温室气体排放部门的机构。公共和私人机构、民间的领导者和推进经济跨部门行动的团体也会参与研究过程,同时非政府组织和各种媒体也支持与参与针对气候变化的综合应对行动。相关方的早期参与主要包括研究目的、目标和成功标准;可以利用的国家经验,以及实现研究目标所需的国际投入;时间框架和研究边界;基础和参考开发方案假设;分析的目标部门(一般涉及能源、运输、工业、林业、土地使用和居民中的部分或全部部门);人力、财政和技术资源需求。因此,为了保持交流、展示初步的成果、并获得反馈,定期召开有政府相关人员参与的会议是非常重要的。
  2.3调动资源
  (1)确定时间需求
  研究过程鼓励各方参与,尽管时间成本具有一定的负面影响,但能充分保证重要利益相关方的参与,建立透明的可持续研究过程等。例如,墨西哥研究的第一年集中在寻求研究目的和范围的共识、组建研究成员上;第二年的时间集中在研究分析和成果交付上。而巴西和印度分别投入了大量时间制作土地使用和能源规划分析模型。很多研究的众多基金流管理和复杂的研究管理、报告和交付等也需要额外时间。
  (2)打造强势小组
  收集数据、进行分析,保持利益相关方在整个过程和执行中的参与,这对于小组组成非常重要,也是研究取得令人满意的成果展现、剖析国际差距的重要环节。印度政府利用国际经验补充了当时的低碳增长评估方法。巴西政府非常重视专家才能的发挥。研究小组主要由跨部门的当地专家组成,相互协调,整合成果。
  2.4 能力建设
  能力建设主要指建立跨部门的组织能力建设,跨部门沟通为低碳增长综合研究提供了支持。在构建低碳增长型国家研究中,政府部门、公共部门和其他机构等相关方寻求技术和战略方面的合作,以便就低碳政策和减排战略进行跨部门、超越传统边界的对话与思考。小组成员、政府部门、专家和利益相关方之间定期进行的有组织的互动和为跨部门讨论提供的研讨会和会议促进了这样的能力建设需求。这样,低碳增长研究将对气候变化的讨论从一个部门扩展到政府的其他部分,尤其是财政部门和碳减排与碳捕获潜力巨大的部门。地区和国际会议进一步促使全球经验分享,例如,巴西参与了南非长期减排方案的同行评审,印尼和巴西采用了印度的运输规划模型。双边和多边机构组织和赞助了气候培训和技术合作。
  2.5低碳经济评价建模
  为综合反映低碳经济发展状态,需要对其进行定量分析,开发或引用相关低碳发展和排放模型,具体包括四个步骤:设计低碳发展情景,界定和量化低碳指标、评价低碳发展成本、确立低碳发展方案。这四步的背后是一系列反应不同研究目标的假设、部门分析或建模方法、以及低碳建模的基准日期和目标日期。多数国家研究开发了本国的基准和低碳增长方案,并选用具有国际通用性、适合部门需求和国家目标的建模工具。根据部门研究范围和资源数据的可获得性,案例中六国选择了不同的建模工具(表4)。
  表4 低碳增长国家研究的模型选择

  国家

模型

制作者

评论

巴西

专为土地使用、土地使用变化和林业部门设计的局部均衡和宏观经济模型

由研究小组制作

能源、运输和废物部门采用的其他现有模型

中国

引用CGEAIM模型

由研究小组制作

侧重能源部门碳排放分析

印度

基于Excel/Visual Basic开发设计的模型

由研究小组制作

低成本持续使用、更新和预测简易

印尼

在现有的CGE建模工作上进行

使用现有模型

 

墨西哥

LEAP—斯德哥尔摩环境研究院为长期能源替代规划制定的投入/产出、自下而上的模型

使用现有模型

LEAP的结果整合到墨西哥CGE模型中

南非

以国家能源模型Markal框架为基础

由研究小组制作

分析国家温室其他排放的含义


  2.6温室气体减排分析
  根据建模结果,进行成本效益/敏感性分析,以此确定重点减排措施。对CO2减排潜力和执行成本的分析,多数研究均采用了边际减排成本曲线(绘出CO2减排潜力和减排成本(美元/吨CO2))帮助确定重点减排措施的选择(图2)。该方法的主要局限是只关注技术成本,而对其他执行成本的分析,例如制定政策和监管措施、处理执行障碍、以及金融激励措施,需要通过市场体制改革和政策框架进行必要的补充。
  2.7执行低碳发展战略
  在上述确立低碳发展方案基础上,需要建立推动低碳发展的执行机制。各国面临的主要挑战如何建立跨部门的制度框架和政策规定,如何提供前期费用,以及建立其他部门的参与机制。
  (1)营造有利的环境
  向低碳经济转型需要制定新政策,或修改现有政策,以加速推动低碳战略执行。为完善执行战略、计划和相关措施安排,需要政府政策提供有力支持,以便营造良好环境。随着其他研究进入执行阶段,对政策和监管措施、以及执行制度安排、能力建设和财政金融机制等的需求会不断增加。
  (2)评估财政需求
  诸多低碳措施具有正效益,但巨大的前期投资仍需要雄厚的财力支持。多数研究都将额外投资需求与国家投资计划进行对比,凸显了增加公共和私人投资的重要性。研究发现,私人投资对运输、工业和电力等部门尤其重要。
  (3)建立执行伙伴关系
  低碳研究的参与制有助于建立国家和国际伙伴关系,促进国家和国际合作,推进政策实施,以及应对执行挑战和资金约束。参与制可以推动与面临类似挑战和资源约束的其他新兴国家的知识交流。例如,中国、印度和南非三国均严重依赖煤炭,三国都需要通过低碳道路,执行大规模的新能源扩张战略。南非相关咨询机构将协助政府制定重点减排措施的部门执行计划,例如能源效率标准服务方法,作为低碳研究的一项增值内容。


  3结论与启示


  通过对六国构建低碳增长型国家的研究,可以看出,所有六个国家都存在低碳经济发展的机遇,在电力、交通、农林牧业、工业等部门都具有可观的温室气体减排潜力。基于具体国家的研究有助于确定全球建模工作中可能忽视的低成本减排措施选择。但减排战略执行面临着能力、市场和制度性障碍,要充分重视来自不同部门(包括公共和私人部门、学术界和民间团体)的利益相关方。保证低碳发展可持续性和国院合作的支持。
  虽然各国之间的温室气体减排潜力大不相同,但是低碳发展的现有国家研究凸显出了较为普遍的经验可以借鉴,包括完善低碳经济评估步骤,促进跨部门合作,选择低碳经济研究方法,加强能力建设与投资,保证低碳经济研究的可持续性。
   
  参考文献:
  [1].World Bank. Low Carbon Growth Country Studies:Emerging Lessons and Results. Washington, DC, 2009.9.10.
  [2]World Bank. Low carbon development for Mexico. Washington, DC, 2009.
  [3]World Bank. Low carbon growth planning: issues & challenges. Washington, DC, 2009.9.10.
  [4] World Bank. Low Carbon Growth Country Studies Program: Mitigation climate change through development. Washington, DC, 2009.9.10.
  [5]付加锋.低碳经济的概念辨识及衡量指标体系.研究与发展,2009,第六期.
  [6]国家发改委能源所.中国2050年低碳发展之路:能源需求及碳排放情景分析,科学出版社,2009.9.
  
  基金项目:国家环保公益性行业科研专项经费(200809151)。
  作者简介:付加锋(1978-),男,山东人,博士,副研究员,从事气候变化影响研究,E-mail: fujf@craes.org.cn

 
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