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袁荣丽  2011年 03月29日

        摘要:我国在碳减排领域付出了大量的努力但依然承受着巨大的压力。论文基于我国未来将结合节能减排推进碳减排的预期,反思现行节能减排自上而下的推进模式的有待改进之处,认为,为了提高碳减排效率,应更充分地发挥市场机制的作用,使之与我国行政推进机制相匹配。
  关键词:节能减排  碳减排  推进模式
   
  Abstract: China works hard in the field of carbon emission reduction but still suffers from great difficulty. This paper expects that the promoting method of China’s future carbon emission reduction combines with that of energy conservation and emission reduction, speculates the possibility of amelioration in the field of promoting method which is working in energy conservation and emission reduction. In order to improve the efficiency in carbon emission reduction, this paper thinks that it is necessary to make the marketing mechanism play a more important role and match the administration power.  
  Keywords: energy conservation and emission reduction  carbon emission reduction  promoting method
     
  当前,应对气候变化,推进低碳城市建设已成为政府、学者乃至全社会热议的话题。作为全球二氧化碳的主要排放国,我国的碳减排问题已跃出了国界,成为受到世界关注的焦点。作为一项约束性指标,碳减排将被纳入国民经济和社会发展中长期规划,有关部门将据此制定相应的统计、监测、考核办法。
  在我国,虽然全社会已就碳减排的重大现实意义和深远影响达成共识,但面对碳减排领域诸多重大而现实的困难,各地的减排工作存在路径不明、措施单一的问题。对此,本研究认为,我国碳减排的重心应当在全面利用现行节能减排成果的基础上,充分调动各种积极因素投入其中。提高传统能源的利用效率是碳减排的抓手,而不断降低碳减排成本则应当成为各项措施的核心目标。


  我国在碳减排领域的努力与压力


  作为碳排放的大国和《联合国气候框架公约》的发展中国家签约国,我国一直负责任地履行在此问题上所做出的承诺,在碳减排问题上做了大量工作。这其中包括在“十一五”规划提出了单位GDP能耗降低20%的约束性指标。2007年国务院发布《应对气候变化国家方案》,明确到2010年我国单位GDP能源消耗较2005年下降20%左右,可再生能源的比重将提高到10%,到2020年将提高到16%。2007年9月,胡锦涛主席在APEC第十五次领导人非正式会议上提出发展低碳经济、研发和推广低碳能源技术、增加碳汇、促进碳吸收技术。2008年6月,应对气候变化、发展低碳经济首次成为中央政治局集体学习的内容。2009年8月,国务院的常务会议首次提出中国将培育低碳排放为特征的新的增长点。当月,全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,强调要立足国情发展绿色经济、低碳经济,把积极应对气候变化作为实现可持续发展战略的长期任务纳入国民经济和社会发展规划;2009年11月,国务院常务会议提出2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%至45%,并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。
  虽然我国在碳减排领域取得了较为显著的成效,但在当前及未来一段时间内,我国在该领域所面临的困难不容小觑,主要表现在以下3个方面:
  首先,我国在发展新能源、清洁能源等替代能源方面并不具有显著优势。 “富煤、少气、缺油” 使我国能源消费具有明显的“高碳”特征。近30年来,原煤在我国能源生产总量中的占比稳定在70%以上[2],这加大了能源结构转换的难度。如果我国在短期内大规模发展新能源产业,则核电发展可能遭遇原材料供给瓶颈;风能与太阳能可能面临核心技术匮乏与相关配套设施建设的滞后的障碍;水能资源开发则可能遭遇尖锐生态环境保护矛盾。由此可见,从自然资源禀赋特征来看,我国以煤为主的能源结构特点在可预见的未来是难以改变的。在高碳背景之下,我国温室气体排放量的削减将遭遇比发达国家更大的困难。
  其次,经济快速成长期加剧了碳减排的难度。目前及未来30年,我国正处在工业化中期和与之相伴随的高速城市化建设时期。我国经济的规模和成长性、密集的城市建设都会加大我国对水泥、钢材、有色金属等高能耗产品的需求,也加大了我国经济增长的碳排放强度。自1992年以来,建筑业在国内生产在总值中的占比稳定在5%以上[3]表明,只要这一建设高潮期续存,我们就难以降低经济活动对高耗能行业的需求。可以预见,为了使当前的13亿、未来的16亿中国人拥有有尊严的生活,能源消耗与碳排放的增长都将不可避免。据预计,我国的碳排放可争取在2030年到2040年达到峰值[4]。结合其他国家的经验,在这一时期试图以价格高昂的新能源替代化石能源的做法是缺乏可行性的——即使是资金与技术均显充裕的发达国家,其在历史上也未曾做到。
  第三,转变经济增长方式困难。虽然转变经济增长方式被认为是解决问题的根本之策、长远之计。但是,由于这一问题涉及社会经济活动的各领域,与诸多深层次的改革相联系,因此消除经济增长方式的粗放性又是十分困难的。
  综上所述,我国从实践可持续发展战略的层面认识碳减排,将其上升到转变经济发展模式高度。这意味着,碳减排不再是单纯的技术问题、项目问题,而业已成为产业发展方向的确定问题、经济发展模式的选择问题。因此,碳减排将成为我国未来一项长期而艰苦的工作,不断降低减排成本应当是其取得成功的关键。


  “十二五”期间的减排情景预测


  考虑到我国以煤为主的能源结构,可以认为,作为“十一五”规划中约束性指标之一的“节能”与未来的碳减排目标一致、推进路径类似。依据温家宝总理讲话的精神,从效率的角度出发,未来我国碳减排工作将会与现行节能减排工作结合进行。就“十二五”期间而言,目前所不确定的是在国家“十二五”规划中,碳减排的推进机制在多大程度上与节能减排机制并轨,是否会出台全面的碳减排目标和要求。据此设想, “十二五”期间,国家可能采取的碳减排推进模式有如下三种情景:
  情景一:继续推进 “节能减排”,即主要从控制能源碳排放的角度来推进碳减排。以能效强度指标替代碳强度指标,但可能在“十一五”的基础上加大能效强度指标的降低幅度。这就意味着“十二五”的碳减排与“十一五”的节能减排机制完全并轨。
  情景二:在“十一五”节能减排工作的基础上,国家在依托现行节能减排推进模式推进碳减排的同时,鼓励地方、企业与社会因地制宜,以多种方式实现碳减排,并在此基础上形成相应的试点与示范。
  情景三:“十二五”期间,国家在各个省市全面推进碳减排。这包括要求各个省市建立温室气体排放清单。考虑到与之相关的管理、评估、考核与监测体系异常复杂,短时间内难以形成有效的管理体系。因此,相对来说,这一方案目前尚不成熟,近期实施的可能性较小。
  从我国当前的发展情况来看,以第二种情景模式来推进碳减排的可能性较大。由于节能减排工作已经有较好的基础,依托其推进碳减排能极大提提高相关工作的效率。而通过碳减排的试点则能为国家在更长远的未来全面推动碳减排提供经验,同时又与中国一贯的推动模式具有较大的一致性。因此,以情景二的方式来推进“十二五”的碳减排工作的可能性最大。为此,有必要反思现行节能减排的推进模式,以期更加富有效率地推进未来的碳减排。


  反思自上而下的推进模式


  由现行节能减排的推进方式可以预见,未来我国推进碳减排可能采取的推进方式——中央政府确定减排目标,编入国民经济发展规划,利用行政系统整合资源的优势,层层分解指标,自上而下地逐级推进。就我国在节能减排领域所取得的成就看,这样的做法无疑是非常有效的。从国际社会,尤其是《京都议定书》签约国的碳减排实践看,其完成国家碳减排任务的路径均是将指标落实到具体企业,政府监督企业完成预设的减排指标。
  然而,从进一步提高碳减排效率的角度出发,上述推进模式的有待改进之处在于弱化条块分割,增强服务业、市场机制等对碳减排的支持,减轻政府直接承受的碳减排压力。
  具体而言,现行自上而下的推进模式具有靶向性特征。具体表现在以下3个方面:
  首先是减排主体与对策措施的单一性。如减排主体往往被锁定为生产力水平相对先进的重点企业。减排手段则集中于用能设备的节能改造,加装净化设备等能够直接降低能耗与排放的措施。于是,当重点企业通过完成一系列节能、降耗、减排改造,在“十一五”已取得较为明显的节能减排成效的情况下,未来的减排之路该怎样走将成为横亘于碳减排工作上的巨大困难。例如,早在2004年,上海浦东新区万元产值综合能耗就低于0.9吨标准煤,而同期上海为1.02,全国则高达2.37。当时,浦东仅为全国水平的38%[5]
  其次,靶向性特征表现为各减排主体少有联系与合作。各减排主体、各地区满足于完成上级下达的减排任务,而较少考虑通过横向的合作,尤其是通过跨行业、跨行政区划的合作,在更大范围内交流减排技术、提供减排资金、协调减排额度,以实现边际减排成本的最小化。承担减排任务的企业几乎是在彼此孤立的情形下完成各自的减排任务,同时缺乏将自己更先进的节能减排技术、管理经验等以销售服务的形式提供给有类似需求企业的条件。
  由于缺乏配套服务,缺乏市场的协同配合,作为减排主体的企业缺乏经济激励,那些规模不大的企业还缺乏必要的技术与资金。于是,政府不仅是节能减排工作的监管部门,还是资金与技术的提供者。政府因此而承受着几乎全部的节能减排压力,更为严峻的是,由于市场机制的不活跃,相关企业或产业可能无法在碳减排中获得发展机遇。
  第三,靶向性特征表现在“抓重点”的工作模式之中。其不利之处在于难以顾及低碳经济运行模式、生活方式优化和碳减排理念的普及。在自上而下的推进过程中,各级政府所采取得“抓重点”工作模式常常被具体化为项目导向、工程导向,这使得碳减排工作因过度局限于技术改造项目而缺乏必要的,同时也是更宏观、更开阔、更整体的视野。其潜在的风险在于难以推动全社会的持续减排。试想,在人、财、物等资源的约束下,政府直接监管的“点”是十分有限的。如果这些“点”无法结成覆盖全社会的“网”,则难以系统地、在最广泛的程度上推动一个社会的生产方式与生活方式的低碳化。于是,碳减排工作的成就被局限于个别企业或试点的成功,而缺乏推广价值。那些未被触及的非重点企业、其他行业或普通公众,可能既缺乏减排的积极性也缺乏必要的方法、途径。
  基于以上分析,笔者认为,基于公共资源与政府的能力的有限性,碳减排需要充分利用市场配置资源的功能,最大程度地吸引各类资源的进入。我们需要更活跃的创新与研发,更健全的市场化服务和公共服务,更多、更有效的融资手段与更多元化的投资主体,更活跃的交易平台。目前政府单打独斗、单兵突进的现象表明,市场力量未被充分激活的局面应当被改变。从更宏观的视角观察,诸如被列为重点的大企业的减排技术与管理优势尚未充分扩散、行业协会的组织与协调作用尚未发挥、各类NGOS对政府监管的协助作用尚需积极引导等现象均表明我国在利用市场机制为碳减排工作的推进提供专业化服务存在巨大的潜力。
  由此,自上而下的推进模式应当变得更具灵活性。政府在碳减排中发挥的主导作用集中体现于在税收制度、市场准入制度、交易制度设计中融入低碳要素,充分调动社会力量与市场力量参与其中。为此,我们应当以城市这个市场力量的聚合体为载体,更充分地利用包括金融、经纪、法律等高端第三产业,衍生出支持国家碳减排目标的服务业。地方政府不应仅仅满足于完成既定的减排目标,还应通过城市综合功能的整合作用,尤其应充分利用中心城市的集聚效应和辐射效应所产生的经济效应,引导相关产业发展并形成产业链,甚至是产业集群。果如此,则当国家层面的碳减排指标被分解下达时,地方政府应依据当地的发展目标、转型需要、经济发展模式的调整等,进行内部微调和跨行政区划的协同与联动,更具灵活性地完成上级下达的任务。


  结语


  与节能减排相比,未来的碳减排不仅包括以工业企业为主的能源消费所带来的碳排放,还包括其他产业,甚至是消费领域的碳排放;需要转变的不仅是生产方式,还包括生活方式。这要求政府未雨绸缪,尽早设计充分利用市场机制与社会力量的碳减排政策体系,在不放弃抓重点工业企业减排的同时,使更多的排放主体投入到碳减排之中。未来的碳减排工作的顺利实施需要建立强大而健全的、与我国自上而下的推进模式相匹配的市场机制,以利于调动全社会各类利益主体的积极性,并以此构造更具系统性、协调性的保障体系。
    
  参考文献:
  Sustainable Market Solutions for Global Environmental Problems,Greenhouse Gas Market 2004,International Emissions Trading Association(IETA),2004
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  Jepma C.J. and Munasinghe Mohan, Climate Change Policy: Facts, Issues and Analyses, Cambridge: Cambridge University Press,1998.
  Camill Abretteville Froyn,H.Asbjorn Aaheim.Sectoral Opposition toCarbon Taxes in the EU–a Myopic Economic Approach[J].InternationalEnvironmental Agreements:Politics,Law and Economics,2004(4):279–302.
  中国科学院可持续发展战略研究组.2009中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路[M].北京:科学出版社,2009.
  仇保兴. 我国城市发展模式转型趋势—低碳生态城市[J]. 城市发展研究2009,16(8):1-6.
  王金南,严刚,姜克隽.应对气候变化的中国碳税政策研究[J].中国环境科学, 2009, 29(1): 101-105.
  任卫峰.低碳经济与环境金融创新[J].上海经济研究,2008(3):38-42.
  
  [1] 本文受国家社科基金项目“气候变化背景下低碳城市的政策措施研究”(项目号09AZD048)资助。
  [2] 资料来源:《中国统计年鉴2008》
  [3] 资料来源:《中国统计年鉴2008》
  [4]中科院2009年3月3日发布《2009中国可持续发展战略报告》的研究则显示,如果我国采取较为严格的节能减排技术和相应的政策措施,并且在有效的国际技术转让和资金支持下,我国碳排放可争取在2030-2040年达到顶点。
  [5] 资料来源:新华网2007年7月11日 http://www.xinhuanet.com/chinanews/2005-07/11[content_4614519.htm

 
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