经济转型下的天津市环境保护战略分析

中国环境学会  2011年 06月22日

  姚立英1,2  尹立峰1   吕立新3(1:天津市环境保护科学研究院,300191; 2:河北工业大学1300130;3:天津市蓟县环境保护局,301900)


  摘  要:中国面临着经济转型的关键时期,实现经济又好又快发展,环境保护与经济发展的矛盾史无前例的突出,在这样的背景下环境保护工作要转变管理模式和管理体制,形成经济环境综合决策的机制,从政策角度加强资源环境的调控。


  关键词:经济转型;环境保护;规划;环境经济政策
  图书分类号:X321    文献标识码:A
   
  Study on Tianjin Environmental Protection Strategy in Economic Restructuring
  YAO Li-ying1,2,YIN Li-feng1,LV Li-xin3
  (1.Tianjin Academy of Environmental Science,Tianjin,300191,China;2.Hebei University of Technology,Tianjin,300130,China;3.Jixian Environmental Protection Bureau,Tianjin,301900,China)
  Abstract: Facing the crucial period of economic transformation, to achieve sound and rapid economic development, the contradictions between environmental protection and economic development are unprecedented. Environmental protection must be change the management model and management system to form an integrated economic environment, decision-making mechanisms, from a policy perspective to strengthen regulation and control of resources and environment.
  Key words:economic restructuring;environmental protection;plan;environmental economic policy
   
  世界经济形势复杂多变,次贷危机引发的金融危机愈演愈烈,受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响,我国采取保增长、扩内需、调结构,转变发展方式。中央提出要全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用工作,突出抓好节能减排、生态环境保护重点工程建设。同时要深化体制改革,加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制[1]。


  随着滨海新区列入国家发展战略,天津市经济发展速度以超过10%的高速挺进,国家在2009年投入四万亿保增长,很多基础性项目、工业项目纷纷上马,环境保护工作也面临着艰巨的考验。在这样的形势下,为了更好的贯彻落实科学发展观,加快经济发展方式的转变,构筑“生态宜居高地”,全力打好“五个攻坚战”,推动经济又好又快发展,天津市的环境保护工作要创新管理模式和体制,建立经济环境综合决策机制,加强资源环境政策调控,推动经济发展方式转变。第一要调整规划体系,加强环保规划的引导作用;第二要强化环境保护制度建设;第三,深化环境经济政策改革,第四,构建完善的地方环境保护法规标准体系;第五,推进清洁生产、循环经济和低碳经济。


  1.调整规划体系,加强环保规划引导作用
 

  环境保护是一项综合性管理工作,环境质量的转变与区域开发、项目建设、农业生产、居民生活等经济活动密切相关,涉及到国民经济的各行各业,与各行政职能部门有着千丝万缕的联系,所以环境是大家的环境,保护环境也是政府各职能部门的责任。如在《天津市环境保护“十一五”规划中期评估》工作中,对环境保护规划目标、指标、项目等落实情况涉及到将近40个委办局和部门。

  环境保护是政府的一项基本职能,环境保护规划是环境保护工作的纲领性文件,是天津市“十二五”规划的重要组成部分。天津市处于发展的关键时期,滨海新区纳入国家发展战略,“十五”、“十一五”经济指标超额完成,总体规划中的城市规模与用地限制等不能满足发展需要,提前进行了规划的修编工作,在这样的发展形势下,环境保护规划应跳出环保、站在社会进步经济发展全局的角度审视环保问题,增强弹性和有效性。
  环保规划应由环保部门牵头、天津市各职能部门参与完成,环保局代表天津市提出环境保护的目标、指标,落实到天津市的各专项规划中,由包括环保局在内的天津市各委办局共同组织实施,形成各职能部门全防全控、齐抓共管的良好局面。
 

  2.强化环境保护制度建设


  2.1制订环境分区管理办法,强化区域开发的宏观调控

  结合主体功能区区划的要求,在天津市划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区,并制定天津市环境分区管理办法。在优化开发区域,坚持环境优先,优化产业结构和布局,大力发展高新技术,加快传统产业技术升级,实行严格的建设项目环境准入制度,率先完成排污总量削减任务,做到增产减污,解决一批突出的环境问题,改善环境质量。在重点开发区域,坚持环境与经济协调发展,科学合理利用环境承载力,推进工业化和城镇化,加快环保基础设施建设,严格控制污染物排放总量,做到增产不增污,基本遏制环境恶化趋势。在限制开发区域,坚持保护为主,合理选择发展方向,发展特色优势产业,加快建设重点生态功能保护区,确保生态功能的恢复与保育,逐步恢复生态平衡。在禁止开发区域,坚持强制性保护,依据法律法规和相关规划严格监管,严禁不符合主体功能定位的开发活动,控制人为因素对自然生态的干扰和破坏[2]。


  2.2深化规划环境影响评价制度
  加强区域、流域规划环境影响评价,注重区域、流域生态系统的整体性、长期性环境影响;提高城市规划环境影响评价质量,在编制城市总体规划及有关建设规划时及早开展规划环境影响评价;做好交通等重要基础设施规划环境影响评价,协调规划布局与重要生态环境敏感区的关系;严格规范产业集聚区、各类开发区及工业园区规划环境影响评价,提高园区布局、产业结构和重要环保基础设施建设方案的环境合理性。对市里编制专项规划,要同步开展规划环境影响评价工作,有针对性地解决规划实施过程中的突出环境问题,避免产能过剩、重复建设引发新的区域性环境问题。
  切实加强对规划环境影响评价工作的组织协调,环保部门要依法加强对规划环境影响评价工作的协调指导,各规划编制、审批机关在编制规划、开展规划环境影响评价、审批规划、组织实施规划的过程中,要加强与环保等相关部门的沟通配合,建立规划环境影响评价齐抓共管机制。
  近几年天津市落实国家政策,注重规划环评,但规划环评工作分散在多家环评单位完成,技术水平参差不齐,各个规划的环评工作相对独立,缺少衔接与信息沟通,不能从市域空间、历史发展趋势角度综合考虑整体环境问题,虽然每个规划环评的结论都是合理的,但是所有的规划实施起来,问题就出现了,因此专业规划环评队伍建设就很必要。由环保部门联合规划、产业、土地、资源等部门,依托环境保护科研单位组建一支专业的规划环评队伍,建立规划环评信息库,作为各项规划的环保智囊团,高效、高水平完成各项规划环评任务。


  2.3推动排污权交易制度,提高环境容量的总体配置效率
  “十一五”期间,天津市开展了排污权交易研究和排污权交易试点。在“十二五”期间,大幅度推动二氧化硫排污权交易,逐步建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制,推动COD等排污权交易,实现环境成本内部化,促进企业减少排污,提高环境污染治理效果。


  2.4建立污染设施稳定运行制度
  天津市环保局会同发改委、水务局等部门联和制定促进火电企业和污水处理厂稳定运行的指导性文件,明确发电企业和污水处理厂的责任以及污染治理设施的运行和管理要求,指导、督促企业加强规范化管理,确保脱硫设施和污水处理设施稳定运行并发挥减排效益。


  2.5完善绿色信贷制度
  要加快建立并完善“绿色信贷”信息体系,逐步将节能环保信息纳入银行企业征信系统,搭建有“绿色信贷”需求的企业与金融机构之间的信息对接平台,健全“绿色信贷”的担保体系等措施,发挥政策性金融支持经济结构调整的作用,切实支持节能减排产业和技术,大力挖掘具有商业可持续性的节能减排项目。深入调研和总结节能减排的信贷需求,加强“绿色信贷”管理模式创新,研发适合节能减排的信贷产品。


  2.6逐步推动绿色保险制度
  研究建立环境污染责任保险制度,对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业、易发生污染事故的石油化工企业和危险废物处置企业推动开展环境污染责任保险的试点工作,其他类型的企业和行业也可自愿试行。


  3.深化环境经济政策改革


  3.1探索生态补偿政策
  天津市政府牵头出台跨界断面目标考核和生态补偿管理办法,环保部门组织执行,强化地方政府的责任,遏制上游向下游排污。跨界污染生态补偿政策是一项综合的环境管理手段,天津市政府制定管理办法,市环保局组织实施,目的是倒逼各区(县)加大污染治理力度,政府切实负起防治污染的“第一责任”,实现“谁污染,谁治理,谁污染,谁补偿”。


  3.2减免污水处理费政策
  制订中水、再生水和“零排放”企业减免污水处理费政策,实行行政区域用水总量控制和行业产品用水定额管理,落实建设项目节水“三同时”和节水评估制度,建立用水效率、效益评价与考核指标体系。


  3.3产业准入政策
  区域经济的发展要严把准入关,根据天津市产业基础、发展目标、环境水平,研究有利于天津市产业向纵深发展、向高端挺进的产业政策。结合产业政策指导名录,从环境方面制订对应的环境标准,法规,严格环境准入制度。


  3.4农村环境保护政策
  由政府管制性的环境政策向引导性的环境政策转变,使农民自觉采取有利于环境的行为。在农村适合的引导性环境政策有:绿色或有机食品标志;农村生产、生活废物的综合利用;农村经济结构及种养结构的调整;自然资源保护政策由保护向保护和补偿机制并重转变,施行一种补偿机制对于有利于资源的行为给予补偿并能较长期保障其利益,如进行植树造林活动,给予其林木收益权,并适当给予由于植树造林所带来的生态环境改善的社会受益补偿,这样的机制更有益于资源的保护和环境的改善。


  3.5实施环保奖励政策
  为调动各区(县)抓好污染减排和环境改善工作的积极性,推进各区(县)污染减排和环境改善工作,由环保部门和财政部门共同研究环保奖励政策,根据国(市)控重点企业和城镇污水处理厂综合达标率、重点河流水质改善情况、空气质量良好天数及综合污染指数、主要污染物减排完成情况等指标位于区县排名前列的给予奖励,奖金要专项用于污染防治、环境监测和执法能力建设。
  发改委会同市财政局、市水务局、市环保局制定化学需氧量超量削减补贴政策和二氧化硫超量削减奖励政策,挖掘企业减排潜力。对出水浓度明显低于排放标准、各项考核满足政策要求、且无违法行为的污水处理厂给予运行补贴;对综合脱硫效率和脱硫设施投运率明显高于国家标准的脱硫电厂给予奖励。


  3.6制定高污染高排放行业的差别排污收费政策
  对大气和水污染物高排放的行业实行差额排污收费制度。参考天津市统计局、天津市经委发布的《天津市产业能耗指南》及天津市各项规划中产业能耗、水耗指标,依据天津市环境统计数据库,确定实施差别排污费的行业,由物价局与环保部门协商制定差额排污费征收水平,最终实现抑制高耗能企业盲目投资和低水平重复建设,促进现有高耗能企业进行节能降耗技术改造,逐步淘汰落后生产能力,提高高耗能产业的整体技术装备水平和竞争能力,实现资源优化配置。


  4.构建完善地方环境保护法规标准体系


  4.1环保法规体系建设
  加强环保立法,健全环保管理制度,修订《天津市环境保护条例》、《天津市大气污染防治条例》、《天津市引滦水源污染防治管理条例》和《天津市<声环境质量标准>适用区域划分》,同时做好《天津市环境教育条例》的相关立法工作;规范环保信息发布,完善企业污染信息披露制度,强化重大决策和建设项目公众参与。


  4.2标准体系建设
  随着国家经济社会和环境保护事业的发展,环境标准的地位和作用日益突出,国家和地方环境标准进入快速发展阶段。天津市应不断提高标准体系的科学性、系统性、适用性。将环保工作逐步由行政手段向更有利、更长效的法律手段和经济调控手段转化,利用法律法规和标准等控制污染物成本。
  初步建立天津市地方环保标准体系,同时将环境保护政策法规一并纳入地标体系中统筹考虑。逐步将污染物排放标准与环境质量目标挂钩,排放标准的制订以环境质量目标为基础;分阶段逐步取消高污染行业“排污特权”。形成天津市特色的环境标准体系框架,包括大气、水、固体废物、环境噪声与振动污染物排放与控制等4个领域为重点开展工作。


  5.推动清洁生产、循环经济、低碳经济


  5.1积极发展清洁生产、循环经济和低碳经济
  把发展循环经济作为节能减排的治本之策和转变发展方式的重要途径,继续推进开发区、临港工业区、北疆电厂等作为国家循环经济试点单位的循环经济发展模式探索和资源循环利用机制建立工作,进一步发挥研究示范推广的功能作用;大力推动中新天津生态城循环低碳的产业体系、循环高效的资源能源利用体系、安全健康的生态环境体系、优美自然的城市景观体系、兼具碳汇功能的园林绿化体系、方便快捷的绿色交通体系、节能低碳的绿色建筑体系、宜居友好的生态社区模式的构建,为可持续的城市发展途径提供典范。
  落实环保部《关于在国家生态工业示范园区中加强发展低碳经济的通知》(环办函[2009]1359号)文件精神,以化工产业园区为切入点发展低碳经济,建立和完善低碳经济政策,应研究制定推行低碳财政税收融资等优惠政策:政府可以从提高能源使用效率、促进节能的角度出发,逐步建立起低碳财政税收优惠政策体系。通过融资优惠、税收优惠等机制,来推动低碳经济的发展。


  5.2加快节能减排技术的开发与产业化
  结合现有的各项环保政策和产业基础,加紧制定天津市环保产业规划,确定环保产业发展的中长期路线图,明确发展思路、主要目标、重点任务和政策措施。建设能源替代、高效燃煤锅炉、清洁燃料汽车等科技开发项目,通过优化技术创新与转化的政策环境,加快节能减排新技术、新工艺的成果应用与推广。建设节能减排技术支撑平台,建设以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术产业化体系。加快市政公用事业改革,鼓励各类企业参与环保基础设施建设和运营,推进污染治理市场化。


  5.3以抓好钢铁、化工、电力等重点行业的节能降耗工作带动天津市重要产业的升级改造
  以发展循环经济、低碳经济为切入点,以清洁生产为手段,以主要污染物减排为目标,制定钢铁、化工、电力等重点行业的节能降耗实施方案。化工、冶金、电力占天津市工业能耗的65%以上,比工业能耗平均水平高出2-3倍。但是这些行业有着不同的生产方式、发展阶段和技术模式,掌握节能降耗核心技术建立与之相适应的生产方式很难,实际上很多设备、很多技术、控制系统都是从国外引进的。这些技术研究成本很高,没有政策支持,企业难以靠自己的财力实现技术转型。天津市要抓住滨海新区的改革示范区的优势,从制度上、从政策上、从资金上为突破产业转型升级的关键技术创新提供发展的基石和保障,促进新技术的研发和转化。


  5.4增加清洁能源在我市能源结构中的比例
  积极稳妥的发展风电设备研发制造,推动风力发电等在我市的发展;大力推广沼气使用,提高农村地区生活用能燃气比例,并把生物质气化技术作为解决农村废弃物和工业有机废弃物环境治理的重要措施;推广太阳能发电,在公益性建筑物上应用,建设与建筑物一体化的屋顶太阳能并网光伏发电设施,同时在道路、公园、车站等公共设施照明中推广使用光伏电源,推广普及太阳能一体化建筑、太阳能集中供热水工程,并建设太阳能采暖和制冷示范工程,在农村和小城镇推广户用太阳能热水器、太阳房和太阳灶;合理开发地热资源,推广地热回灌技术与梯级利用技术应用,努力提高地热资源的循环利用和可持续发展程度。
   
  参考文献
  [1] 2009年中央经济工作会议公报
  http://www.gov.cn/ldhd/2009-12/07/content_1481724.htm
  [2] 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见  国发〔2007〕21号
   
  
  作者简介:姚立英(1975-),女,汉族,河北省卢龙县人,工作于天津市环境保护科学研究院,工程师,在职博士研究生,研究方向为环境管理。 手机:13102157992,邮箱:lavender_yao@eyou.com  

 
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