从环境保护看区域协调发展

中国环境学会  2011年 03月31日

  刘 国 才 (环境保护部华东环境保护督查中心)
   
  区域协调发展包括区域内、区域间的协调发展。区域协调发展的目标是经济增长和环境保护目标与指标均得以实现。我国区域协调发展的基本阶段可划分为不协调、半协调、全协调三步走。区域协调发展的基本途径是确定区域功能定位、确定区域环境质量标准、确定并遵循协调目标实现的主线。
   
  一、区域协调发展的基本含义


  (一)协调发展的基本含义
  1、协调发展的目标
  从环境保护角度,协调发展的目标有两项,一是实现经济增长的目标,二是实现环境保护的目标。两项目标位置上必须“并重”,目标实现上必须“同步”。
  经济增长目标实现可满足老百姓的发展权,即老百姓为实现自身日益增长的物质文化需求要求政府追求GDP增长的权利。环境保护目标实现可满足老百姓的生存权,即老百姓为满足自身基本生命健康需求要求政府保护生态环境的权利。胡锦涛总书记明确指出,环境保护的目标就是让人民群众吃上放心的食物,喝上干净的水,呼吸上清洁的空气,在良好的生态环境下生产生活。
  发展权和生存权是最基本的以人为本,是最基本的人权,是最基本的关注民生。
  2、协调发展的指标
  指标是目标实现的定性和定量表征。根据国民经济和社会发展第“十一个”五年规划,表征经济增长目标实现的指标有国内生产总值年均增长(%)、城镇居民人均可支配收入年均增长(%)、农村居民人均纯收入年均增长(%)等。根据生态环境质量评价,表征胡锦涛总书记环境保护目标实现的指标有空气质量指标,饮用水源水质指标,土壤环境质量指标,生态环境质量指标等。
  3、协调发展的基本含义
  从环境保护角度,区域协调发展的基本含义是:经济增长目标、环境保护目标要同期设定;经济增长指标、环境保护指标要同时完成;老百姓的发展权、生存权要同步实现。
   
  (二)区域内协调发展的基本含义
  1、“区域内”含义
  “区域内”是指依法划定的行政单元辖区内。“区域内”是个相对概念,既可以指省域内,又可以指市域内,也可以指县(区)域内。
  2、区域内协调发展的基本含义
  理论含义。将行政单元看作为一个相对独立的生态系统,运用生态学原理,综合设计区域内经济增长和环境保护的目标与指标,通过人为调控,使区域内经济增长和环境保护的结构与功能不断优化,促进整个系统向着经济增长与环境保护更高层面的协调进行演替。
  实践评价。在横向上,区域内经济增长和环境保护目标与指标均得以实现。在纵向上,随着经济增长目标和指标的不断提升,环境保护的目标和指标不降低,甚至还有所改善。
   
  (三)区域间协调发展的基本含义
  1、“区域间”含义
  “区域间”是指依法划定的行政单元辖区之间。“区域间”是个相对概念,既可以指省域之间,又可以指市域之间,也可以指县(区)域之间。
  2、区域间协调发展的基本含义
  理论含义。将两个或以上行政单元全部辖区作为一个相对独立的生态系统,运用生态学原理,突破行政界限束缚,统筹设计区域经济增长和环境保护的目标与指标,通过人为调控,尤其是通过区域间生态与经济的补偿调控,使区域内各行政单元经济增长和环境保护的结构与功能均得以优化,实现整个系统向着经济增长与环境保护更高层面的协调进行演替。
  实践评价。在横向上,全国各省域、省域内各市域、市域内各县域经济增长和环境保护目标与指标均得以实现。在纵向上,随着全国各省域、省域内每个市域、市域内每个县域经济增长目标和指标的不断提升,环境保护的目标和指标不降低,甚至还有所改善。
  区域间协调发展在现实中重点表现为东中西部间、敏感区域相邻行政单元间的协调发展,更突出表现在重点流域上下游相关行政单元间的协调发展。
   
  二、区域协调发展的基本阶段


  (一)不协调阶段
  不协调阶段是指区域内未实现协调发展的阶段。
  区域内不协调的现实表现通常是经济增长目标和指标得以完成,环境保护目标和指标未能如期实现。区域不协调的特点是“先污染后治理”。区域不协调的后果是老百姓的生存权得不到保障,长期下去,经济增长也将失去环境支撑,发展权也将失去。
  我国从“一五”到“十五”均制定了国民经济和社会发展的五年计划或规划,经济增长目标和指标通常得以完成,环境保护的目标和指标却从未如期实现过。这也是党中央、国务院提出科学发展观,将节能减排指标作为“十一五”规划约束性指标,实行问责制和一票否决制的根本原因。
  “先污染后治理”概念模糊,“先污染”污染到什么程度?“后治理”什么时间开始治理?“先污染后治理”后果有三,一是未来的治理成本可能很高。二是许多生态破坏和环境污染是不可逆的。三是到想要治理时可能已经造成很大社会公害。
   
  (二)半协调阶段
  半协调阶段是指区域内实现协调发展,区域间未实现协调发展的阶段。
  半协调表现为区域内经济增长和环境保护的目标和指标得以完成,区域间经济增长和环境保护目标和指标却未能如期实现。半协调的特点是区域内经济增长与环境保护实现“并重”、“同步”,区域间其他行政单元却直接或间接受相邻行政单元影响,环境保护目标和指标不能实现,甚至发生影响饮水安全和经济增长的环境容量的状况。半协调的后果不是区域间的“互利”而是“偏害”。
  长期以来,各行政单元共同的上一级人民政府缺乏行政单元间经济增长与环境保护的区域统筹,突出表现为未科学进行单元间功能区划定,未合理明确单元间环境质量评价标准,未出台并切实实施好单元间考核的硬约束,直接导致我国各行政单元发展定位和发展趋势自成体系,在环境资源利用上与临为壑。比如流域上游行政单元通常将开发区、化工园区设在本行政单元流域的下游,而此“下游”恰为相邻行政单元流域的“上游”。开发区、化工园区大量废水排放,一方面造成下游行政单元经济增长的环境容量缺失,另一方面还直接危及到下游行政单元老百姓的饮水安全。这种情形在我国流域各行政单元间还不鲜见。国家开展主体功能区划定、开展环境质量评价,期望能够实现区域内、区域间产业结构和布局符合主体功能区定位、排污总量满足环境质量达标要求的科学发展。
   
  (三)全协调阶段
  全协调是指区域内、区域间都能实现协调发展。
  全协调表现为区域内、区域间经济增长和环境保护的目标和指标都得以完成。全协调的特点是区域内、区域间经济增长与环境保护均实现“并重”、“同步”。全协调的后果是通过区域间“共生”实现“互利”。
   
  (四)我国所处协调阶段
  我国地域广大,区域发展不平衡,不同区域资源禀赋差异很大,各地所处协调阶段各有不同。但总体来说,受国情和发展阶段影响,我国长期以来走的是一条“先污染后治理”之路,区域内、区域间偿还环境保护旧账的任务很重,实现经济增长的压力很大。中央提出科学发展观,生态文明建设,国家正在由不协调、半协调向全协调的全面发展迈进。
   
  三、区域协调发展的基本途径


  (一)确定区域功能定位
  1、划定原则
  突破行政单元界限,依据区域流域资源禀赋、经济社会发展状况及预期,以实现区域内、区域间经济增长和环境保护协调为目标划定。区域功能定位及其划定、功能调整应由国家立法予以保障和约束。
  目前国家区域功能定位分属不同部门牵头确定,分别有功能区划、环境功能区划、主体功能区划等,涉及水利、环保、发改委等,建议国家高度重视功能区划定重要意义,明确目标、整合资源、依法划定。
  2、划定作用
  功能区一旦划定,就明确了特定区域诸如重点开发、限制开发、优化开发、禁止开发的功能定位,进而明确了特定区域产业结构、布局的调整和发展的方向。在偿还旧账,不欠新帐努力下逐步实现区域内、区域间产业结构和布局符合功能区定位刚性要求。
  功能区划定是国家产业结构调整不可或缺的依据,没有区域功能区划定,结构调整就陷入盲目,也必然会引发新一轮结构危机。时下区域内、区域间现存大量环境问题都与未划定功能区、功能区划定不合理、功能区执行刚性不足直接相关。功能区问题不尽快解决,在发展经济强大压力下,环境保护的后果只能是旧账未还、新帐又欠,环境保护必然会陷入被动、消极、滞后、补救的局面,区域协调发展又将成为一句空话和口号。
  3、划定次序
  功能区划定由上到下、从大到小进行。功能区划定应首先由中央政府划定省域间功能定位,省级政府划定所辖市域间功能定位,市级政府划定所辖县域间功能定位。依据中央政府划定的省域间功能定位,省级政府划定省辖区域功能区;依据省级政府划定的市域间功能定位,市级政府划定市辖区域功能区;依据市级政府划定的县域间功能定位,县级政府划定县辖区域功能区。
  4、功能批复及调整
  市、县两级区域内、区域间功能区批复及调整要报经省级政府批准;省域、省域间功能区批复及调整要报经中央政府批准。
   
  (二)确定区域环境质量标准
  1、确定原则
  环境质量标准内容、定性和定量指标的确定要满足不同区域内和区域间功能区定位要求。环境质量标准确定、调整应由国家立法予以保障和约束。
  2、确定作用
  环境质量达标是功能区作用发挥的前提和保障,环境质量达标情况是功能区环境状况的客观评判,是区域环境保护目标和指标是否实现的量化表征。环境质量标准一旦确定,就明确了特定区域诸如重点开发、限制开发、优化开发、禁止开发等区域的环境质量底线。在偿还旧账,不欠新帐努力下逐步实现区域内、区域间环境质量达到功能区定位的刚性要求。
  时下区域内、区域间现存大量环境问题都与环境质量标准未确定、确定不合理、标准执行刚性不足直接相关。如常见流域相邻省级政府均有权批复辖区流域水环境质量标准,上游省级政府批复的出省断面水质为三类,而下游省级政府批复的进水断面水质为二类,环境质量标准的不一致导致上下游政府的责任和权利不明晰,跨省区域纠纷协调失去了必要的前提和基础。典型的例证见于同属新安江流域的安徽、浙江,两省就跨界环境质量标准问题和流域保护问题曾被列为全国人大重点督办的议案。
  3、确定次序
  环境质量标准,尤其是流域水环境质量标准(水环境目标和评价指标的类别与大小)的确定应由上到下、从大到小进行。首先由中央政府确定省域间流域水环境质量标准;省级政府确定所辖市域间流域水环境质量标准;市级政府确定所辖县域间流域水环境质量标准。依据中央政府确定的省域间流域环境质量标准,省级政府确定省辖区域内流域水环境质量标准;依据省级政府确定的市域间环境质量标准,市级政府确定市辖区域内流域水环境质量标准;依据市级政府确定的县域间环境质量标准,县级政府确定县辖区域内流域水环境质量标准。
  4、标准批复及调整。市、县两级区域内、区域间环境质量标准批复及调整要报经省级政府批准;省域、省域间环境质量标准批复及调整要报经中央政府批准。
   
  (三)确定并遵循协调目标实现的主线
  从环境保护看区域协调发展,各级政府要做好定性、定量两件事,定性是指实现产业结构布局符合功能区定位,定量是指排污总量满足环境质量达标要求。做好定性、定量两件事是区域内、区域间环境保护目标与指标实现的保障,是实现区域内、区域间协调发展的不二选择。
  1、偿还旧账
  偿还区域内、区域间产业结构布局不符合功能区定位,环境质量不满足达标要求的旧帐。各行政单元及各行政单元共同的上一级政府要将本区域产业结构布局不符合功能区定位,环境质量不满足达标要求的现存问题理清楚,将各牵头部门的任务列清楚,将解决问题的体制机制说清楚,通过政府目标责任制形式将偿还旧账的目标、时限、工程落实到相关行政单元和各牵头部门头上。对未完成目标任务的要实行严格的问责制和一票否决制(挂牌督办、区域限批、责任追究等),对完成目标任务的要予以政策扶持(提拔重用、资金扶持、生态补偿等)。
  2、不欠新帐
  新上项目要符合区域功能区定位,排污总量要满足环境质量达标要求。各行政单元及各行政单元共同的上一级政府要统筹规划,在明确未来发展的经济增长目标、指标的同时,要同步设定环境保护的目标、指标。规划实施要确保区域功能定位和各功能区环境质量达标的刚性。
  3、加快发展
  在产业结构布局符合功能区定位,环境质量满足达标要求前提下追求GDP的最快增长。加快发展中,产业结构布局符合功能区定位,环境质量满足达标要求就是“好”,追求GDP的最快增长就是“快”,合起来就是“又好又快”。
   
  四、结语
  没有规矩不成方圆。区域协调发展要成其“方圆”,也必有其“规矩”,而这种规矩的设定和执行则必须是刚性的才行。
    
  (作者简介:刘国才,1965年生,博士后,教授。曾任高校教师,内蒙古呼和浩特市科委副主任,浙江省杭州市环境保护局副局长。现任环境保护部华东环境保护督查中心副主任。兼任浙江大学环境与资源学院教授,浙江省委讲师团特聘宣讲员。)
   
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