城市边缘区总体规划环评的几个关键问题

中国环境学会  2011年 03月31日

  藏留洋,刘健 (天津市城市规划设计研究院,天津,300201,+86 22 2801 2338)
   
  摘要:本文从城市边缘区环境问题的特点出发,根据城市边缘区总体规划内容提出规划环境影响评价应该关注的几个关键问题;结合城乡统筹,提出评价的总体思路;将产业布局、社会进步、资源利用、污染防治、基础设施等内容融入评价指标,构建体现城乡一体化发展的评价指标体系;最后提出以实施跟踪评价为主要内容的管理措施,落实规划调整建议和减缓措施。
  关键词:城市边缘区  总体规划  环境影响评价  城乡统筹 
    
  Key Problems of the Master Planning Environmental Impact Assessment in Urban Fringe
  Liuyang Zang, Jian Liu
  (Tianjin Urban Planning and Design Institute, Tianjin, 300201, +86 22 2801 2338)  
  Abstract: According to the master planning of the urban fringe and its environmental problems, this paper pointed out several focuses on the planning environmental impact assessment (PEIA). Then it proposed the general idea of PEIA and built the index system of PEIA which embodied urban and rural integration. The index system included industrial layout, social development, resources consumption, pollution control, infrastructure construction, etc. Finally, proposed the follow-up evaluation as the main management, to carry out the adjusting proposition and mitigation measures.
  Keywords: urban fringe   master planning   environmental impact assessment   
  urban and rural integration   
  
  改革开放以来,我国社会经济快速发展,极大地推动了城镇化进程,城区人口加速集聚,土地资源日趋紧张,用地向城市边缘区不断扩张,引发了一系列的社会问题和环境问题。20世纪90年代以来,城市边缘区的规划与设计以及村镇布局等问题引起了政府部门和学术界的关注[1]。随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》的正式实施,规划作为统筹城乡经济发展,特别是作为解决城市边缘区社会、环境问题的有效手段,正在发挥越来越重要的作用。2003年施行的《中华人民共和国环境影响评价法》中明确要求对各类规划进行环境影响评价(以下简称规划环评)。城市边缘区总体规划是引导和控制区域经济社会发展的纲领性文件,属规划环评的范畴。针对城市边缘区总体规划的特殊性开展相应的规划环评研究,不断优化规划方案,使其更好的协调经济、社会和环境之间的关系,就显得十分必要和紧迫。


  1. 城市边缘区环境问题的特点


  城市边缘区这一概念于1936年由德国地理学家赫伯特·路易斯(H.Louis)提出[2]。我国关于城市边缘区的研究始于20世纪80年代末期[3]。顾朝林教授认为,“城市边缘区位于城市建成区的外围,从社区类型看,它是从城市到乡村的过渡地带;从经济类型看,这一地域自然成为城市经济与乡村经济的渐变地带。城市边缘区又分为内缘区和外缘区[4]”。虽然城市边缘区的概念在我国应用比较广泛,但对它的描述和界定还没有形成比较一致和全面的看法[3]。对于其特征,学术界普遍认为,城市边缘区是城乡用地犬牙交错的地方,社会空间分异明显,空间具有连续性和圈层结构,土地利用具有过渡性、动态性和特殊性等特点[2][5][6][7]。
  城市边缘区自身的特点和所处的发展阶段,城市边缘区面临着许多环境问题,主要表现为[8][9][10]:
  第一,土地利用性质的改变导致土地生态功能急剧下降。城市的扩张,首先是城市边缘区土地的占用和变性,农用地、林地和其它非建设用地转为建设用地,土地的生态功能价值从正值降为零。城市边缘区的生态功能急剧下降,区域生态系统失衡,环境承载力下降。
  第二,点源和面源污染较为突出。城市边缘区固有的乡镇工业由于其规模小,较为分散,环境设施很不完善,点源污染较为突出。城市边缘区尽管靠近中心城区,但大部分地区仍然是以农业生产为主,农村面源污染仍然存在。部分缺水地区农田污灌导致土壤中污染物超标,土壤质量下降。
  第三,产业转移造成环境污染加重。城市边缘区承担着中心城区产业转移的职能,许多重污染工业向城市边缘区转移,但环境基础设施配套不完善,造成局部地区环境污染加重。
  第四,环卫设施很不完善。农村地区人口增加和生活水平的提高使得生活垃圾的产生量不断增加,但与之相配套的环卫设施很不完善,垃圾随处倾倒十分普遍,严重影响了农村面貌,污染了农村环境。


  2. 基于城乡统筹的总体规划环评的关键问题
 

  城市边缘区总体规划内容主要包括城市性质及定位、城市发展目标及人口规模、空间布局、产业发展及布局、城乡综合交通、市政基础设施、生态建设与环境保护、环卫、安全减灾、文物保护及近期建设规划等。城市边缘区总体规划首先作用的是社会经济,通过社会经济将压力传导至生态环境,而生态环境通过承载力的外显反作用于社会经济。根据作用的机理,城市边缘区总体规划环境影响可分为生态环境影响和社会经济影响,见表1。
  表1 城市边缘区总体规划环境影响

城市边缘区总体

规划内容

生态环境影响

社会经济影响

城市性质及定位

生态系统

人居环境

发展目标及人口规模

生态格局,土地资源

生活水平,社会保障

空间布局

生态格局

经济发展,人居环境

产业发展及布局

环境质量,生态系统

就业水平

城乡统筹

农村环境

农村经济,生活水平

综合交通

生态格局,土地资源

经济发展

市政、环卫设施

水、大气环境,生活垃圾处理

人居环境,投资环境

生态建设与环境保护

环境质量,生态系统

人居环境,身心健康

近期建设规划

近期环境质量状况

投资环境,经济发展

  城市边缘区总体规划环境影响是城市边缘区固有的环境问题和规划调控的经济活动相耦合的结果。由于城市边缘区具有城乡而二元结构明显等特点,在评价时需要以城乡统筹为切入点,重点关注以下几方面的问题:
  功能定位:包括为中心城区服务的功能,区域生态安全保障的功能等;
  土地利用:包括耕地占补,土地资源集约利用,生态用地保障等;
  环境污染:包括农业面源污染,分散的工业企业和承接中心城区产业转移造成的点源污染,农村生活垃圾处理,垃圾填埋场环境影响等;
  基础设施:城乡一体化的基础设施,尤其是环卫、给排水等基础设施;
  社会保障:包括失地农民再就业,城乡最低生活保障、城乡医疗保险制度等。


  3. 基于城乡统筹的总体规划环评


  从评价总体思路入手,提出解决重点问题的方向,构建体现城乡统筹的规划环评指标体系统领全局,最后提出相应的环境管理措施,落实优化调整的建议和减缓对策。


  3.1 评价总体思路
  尽管城市边缘区总体规划包括区域环境保护和生态建设的相关内容,但是受以经济发展为主导思想的影响,规划往往以用地规模和产业规模为落脚点,忽略了环境的诉求。此外,城市边缘区受经济发展阶段和发展水平的制约,环保投资尚不能完全满足经济发展的需要,导致规划中环境保护和生态建设专项规划成为名不副实的“绿色标志”。此外,城市边缘区承担着中心城区产业转移和人口疏解的职能,从长远来看,土地开发强度会不断增加,耕地的减少也是不可避免的。因此,在评价时,应以保护和集约利用土地资源为指导思想,关注产业转移对农村环境的影响,防止污染转移,结合城乡统筹分期、分步骤地解决环境问题,减缓规划环境影响。
  评价循着两条并行的主线贯穿始终,一是规划对环境可能造成的环境影响,二是评价规划能否解决或改善已经存在的环境问题。
  1. 评价规划对环境可能造成的环境影响从以下几方面展开:
  (1)定位是否符合上位总体规划对城市边缘区的要求
  上位总体规划是根据城市总体发展和城市未来发展方向,结合自身的发展脉络而确定城市边缘区的定位。如,处于中心城区上风向的城市边缘区就不宜定位为重化发展基地,生态资源丰富的城市边缘区则适合作为区域生态屏障和重要的生态功能涵养区。因此,要首先确定城市定位是否与上位总体规划相协调。
  (2)空间布局和产业布局的合理性
  评价空间布局的合理性主要是预防布局性污染,即由于工业用地、居住用地、科教用地等不同用地布局的不合理导致的环境质量超标,以及不同用地对湿地保护区、饮用水源地等环境敏感点造成的生态环境破坏和环境污染。评价产业布局的合理性主要是预防产业结构性污染对环境的影响。
  (3)规划前后的生态格局变化
  生态格局的变化主要关注生态功能的变化和景观的改变,即生态服务功能量的变化和生态景观质的变化。
  (4)交通路网、市政管网选线的合理性以及市政、环卫设施是否完善
  从占用土地资源、景观破碎化程度、是否穿越自然环境保护区评价选线的合理性。产业规模和布局既定的前提下,分时段评价市政、环卫设施能否满足产业发展的需要。
  (5)生态建设与环境保护目标是否合理
  不同地区环境的基础条件不同,要求每个城市边缘区都实现生态县(生态市)的建设目标是不合理的。因此,需要评价生态建设目标是否符合当地的实际情况,环境保护目标是否符合国家、地方相关法规、政策和标准。
  (6)近期建设规划的环境影响
  2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定,规划的编制应当包括近期建设规划。近期建设规划是近期重点建设的内容,主要包括重要市政基础设施、公共服务设施和环境保护设施的建设,并且会明确近期建设时序、发展方向等内容。因此,近期建设规划是解决环境问题、改善环境质量极其重要的环节。
  2. 评价规划能否解决或改善已经存在的环境问题
  规划环评具有决策参考的属性,在评价环境影响的同时,也要评价规划能否改善当地的环境问题。规划环评既要提出减缓规划环境影响的对策,也要提出优化规划方案建议,使之能够不断改善当地的环境,主要内容包括:
  (1)土地资源利用与工业用地整合
  城市边缘区土地资源主要是以耕地的形式出现的,所以土地资源利用关注的是耕地占补平衡问题和“占优补劣”的问题。规划的实施为整合乡镇企业、优化已有的产业布局提供了难得的机遇。通过分析规划是否将工业用地进行整合,来评价规划对解决环境问题的有效性。
  (2) 农业面源污染控制
  评价规划是否结合城乡一体化进程,推动传统农业向观光农业、设施农业转变,逐步解决农业面源污染问题。
  (3)村镇市政和环卫设施设置
  城乡统筹是解决农村地区环境污染的最有效的途径。在迁村并点的基础上,评价是否对集中居民点的市政、环卫设施进行了相应的规划。
  上述两方面的评价是相互渗透,互为补充的。在给出减缓环境影响措施的同时,补充和完善解决当地环境问题的内容和措施,使规划在未来一段时期内真正起到协调经济发展、社会和谐和环境保护的作用。


  3.2 评价指标体系
  它的构建原则除了可操作性、可比性、可得性等特点之外,应着重体现城乡统筹和中心城区与城市边缘区之间的相互关系,考虑城乡一体化进程,发挥指标体系引导后续评价的导向性作用。
  为了使评价指标能够更好地反映城市边缘区的发展现状及特点,二级指标在产业经济、社会发展、基础设施、环境保护这四类通用指标之外,还应包括城乡统筹指标、资源利用指标和生态宜居指标,指标体系结构图见图1。


  3.3 跟踪评价
  规划环评作为辅助规划决策的参考,其价值的体现在于调整建议能否在规划中得到落实,减缓措施能否在规划的实施中得到落实。跟踪评价是落实评价提出的相关建议和措施的有效手段。根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定,跟踪评价由规划编制机关组织实施。但是规划编制机关具有规划管理职能,并不具备环境管理的职能。因此,就需要将环境管理职能融入规划管理中。实施规划年报制度和环境影响报告制度则是将两种职能融合的有效途径。规划年报制度是指对每年实施的规划进行跟踪,动态掌握规划的实施情况,为规划的修编提供参考。环境影响报告制度则是在规划年报制度的基础上,对规划环评的提出的减缓措施的执行情况进行跟踪评价。通过两个制度的建立,可以在掌握规划和规划环评实施情况的同时,为规划科学决策提供参考。


  4. 展望
  城市边缘区由于其地理位置的特殊性、城乡作用力的复杂性和经济发展阶段的局限性,使得规划环评既要对规划的环境影响进行评价,也要对规划解决当地环境问题的能力进行评价,既要提出有针对性的减缓措施,也要对措施的落实提出相应的意见和建议。
  随着国家和各级政府对环境保护的重视和城市边缘区城乡一体化进程不断加快,以规划环评为手段把环境因素纳入规划决策中,已经成为共识。可以预见,在城市边缘区成为规划领域研究热点之后,城市边缘区规划环评也将成为规划环评领域的又一研究热点。其中,突出规划环评作为政府决策重要参考的作用,提出符合实际、便于操作的规划调整意见,突出环境问题与社会问题的有效解决,给出更为有效、便于实施的减缓措施将成为未来城市边缘区总体规划环评的着力点和发展方向。
 

  参考文献
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  [3] 魏伟,周婕. 中国大城市边缘区的概念辨析及其划分[J].人文地理,2006,21(4):29-33.
  [4] 顾朝林. 中国城市地理[M]. 北京:商务印书馆,1999:505.
  [5] 顾朝林,陈田,丁金宏等. 中国大城市边缘区特性研究[J]. 地理学报,1993,48(4):317-328.
  [6] 郭映昕. 大城市边缘区土地可持续利用研究[D]. 成都:四川大学,2007:13-14.
  [7] 周婕. 大城市边缘区理论及对策研究[D]. 上海:同济大学,2007:26.
  [8] 陈晶中,陈杰,陈学俭. 城市边缘区土地利用类型及其面临的环境压力[J]. 城市环境与城市生态,2003(16):12-14.
  [9] 向海霞,王力,陈引. 城市边缘区土地利用与生态环境建设[J]. 资源与产业,2008,10(1):28-30.
  [10] 洪敏,王益谦,江小鱼. 成都市城市边缘区环境问题初探[J]. 资源与环境,2007(8):124-125.
   

 
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