长三角地区开展流域生态补偿的策略选择与前景分析

中国环境学会  2011年 03月31日


  黄宇驰[1]  王 敏  (上海市环境科学研究院 上海 200233)
   
  摘 要  流域生态补偿机制作为一种有效调节流域上下游环境与经济利益关系的环境经济政策,在解决流域跨界污染方面可以起到积极作用。长三角地区是我国社会经济最发达地区,同时流域跨界水环境问题却越来越困扰该地区的进一步发展。本文在分析长三角地区水环境特征以及水环境管理状况的基础上,总结了国内外流域生态补偿机制的运作模式,结合实际情况提出了在长三角流域建立双向生态补偿机制的政策设想,并在探讨该机制的现有条件和面临问题的基础上,分析了该政策的实施前景   
  关键词 长三角地区 流域生态补偿 运作模式
   
  1 前言


  长三角地区是我国社会经济发展发达地区,2008年,长三角地区经济总量占到全国经济总量的21.7%。长三角地区一体化发展进程逐步加快。2008年9月国务院正式发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发〔2008〕30号),要求进一步加快一体化进程。但同时,长三角地区的水环境污染,尤其是跨省界污染问题却日益突出,出现了“上游保护、下游发展”、“上游排污、下游治污”等环境与经济利益倒挂的现象。流域生态补偿机制作为一种有效调节上游和下游间环境与经济利益关系的环境经济政策,在解决流域跨界污染方面可以起到积极作用[1~4]。在我国一些地区,由于而基于断面水质考核的流域双向生态补偿机制,因此,本文重点在长三角地区开展流域生态补偿机制。


  2 需求分析


  长三角地区自然地理条件接近,区域内河网密布、相互交错,水环境质量在流域内呈现“一荣俱荣、一损俱损”的局面。近年来,长三角地区在社会经济快速发展的同时,水环境问题却日益突出。根据上海、江苏、浙江环境质量公报[5~7],区域内河网水质不容乐观,氨氮、总磷、总氮超标情况普遍,湖泊呈富营养化特征明显,尤其是太湖流域水系,全年期61.3%的评价河长水质劣于V类,蓝藻水华近几年每年都有爆发[8]。由于跨界水体水质的久治不善,近年来,长三角各省市间的跨界水体纠纷事件时有发生,成为长三角一体化进程的限制因素之一。
  长三角地区水环境问题的凸显,尤其是跨界水体污染与矛盾纠纷,既有各自水环境保护和治理上的原因,也与流域缺乏有效地协调管理有关。一方面,长三角流域水环境管理机构仍难以发挥监督监管、统筹协调的作用。尽管我国设置了流域管理机构——太湖流域管理局[9]。但是由于在流域管理上尚缺乏法律法规支撑,流域管理机构难以有效介入地方政府决策过程、发挥监督监管和统筹协调作用,地区之间跨界水污染纠纷和矛盾难以协调。另一方面,长三角流域各地方政府间缺乏有效协调合作机制。目前,长三角地区的水环境管理仍以行政辖区为界,呈现地方政府分割管理、各自为政的状况。因此,在对待具有公共属性的流域问题时,往往从其自身利益出发,而忽略了流域上游或下游在经济发展和环境保护上的统筹协调,从而形成流域上游和下游地区之间在水资源利用、水环境功能划分等问题上的差异,导致流域内跨界水体问题的矛盾和纠纷。
  因此,在现有体制下要解决综合性流域跨界水体问题,应当从需要通过法规、制度、政策、经济等一系列手段进行综合考虑。建立流域生态补偿机制可以从一定程度上调整流域上游和下游各方之间利益关系,尤其是在针对长三角流域一体化发展不断加快的形势下,将会起到更加积极的作用。


  3 策略选择


  由于长三角流域复杂的地理、行政和管理现状,因此,在建立流域生态补偿机制时既要充分借鉴国内外成功经验,又必须符合流域实际情况。流域生态补偿的概念来源于流域生态服务市场,而流域生态服务市场最早起源于流域管理和规划,如美国田纳西州流域管理计划[1,10]。典型的实践案例包括美国纽约市清洁水交易机制、美国的流域银行、欧洲易北河生态补偿等。总体上老说,目前流域补偿机制的运作模式大体上可以归纳以下三类:第一种是产权交易模式。该模式主要是通过构建流域区际产权市场,以市场交易实现流域资源优化配置的一种纯市场化模式[11],比如美国的流域银行机制;第二种是纵向补偿模式。该模式主要是通过公共支付手段,由上级机构或特定组织将公共支付收入以纵向转移支付的途径,向流域生态建设地区或和生态受损地区进行补偿的强制性模式,比如国家生态补偿基金;第三种是横向补偿模式。该模式主要是通过流域上下游间的内部协商和谈判,以补偿金横向转移支付为主要手段,实现流域上下游间生态补偿的一种准市场模式。它又分为单向补偿模式和双向补偿模式,当流域上下游生态受益者主体明确时,通常由生态受益方向生态保护或受损方进行单向生态补偿,即单向补偿模式。而当流域上下游受益主体不确定,并通过建立面向上下游双方的责任考核判定机制,由流域生态受益者向受损者进行补偿,这便是双向补偿模式。
  从建立长三角流域生态补偿机制的目的出发,由于我国目前资源价格体系和产权交易市场的不完善,因此采用产权交易模式的条件还不成熟。同时,由于我国税费制度的不完善以及纵向财政转移支付无法解决上下游流域跨界污染问题,因此也不易采用依赖公共支付的纵向补偿模式。而基于协商谈判的流域上下游横向补偿模式,尤其是基于上下游双方的责任判定机制的双向补偿模式,由于能够准确判定流域内各方生态补偿责任,较好体现了上下游地区公平发展的原则,达到跨界环境污染外部效应内部化的目的,所以更适用长三角流域目前跨界污染严重且污染责任不清的现状。
  因此,从可操作性角度考虑,现阶段的长三角地区流域生态补偿机制应选择基于上下游责任判定方式的双向补偿模式。


  4 前景分析


  4.1 具备的有利条件
  长三角流域污染的现状使建立流域生态补偿机制日益迫切。从长三角流域目前所具有的经济、政策、合作和实践基础看,长三角地区已经为建立流域生态补偿机制提供了良好的外部条件,主要表现在以下几个方面:
  从经济基础看,长三角地区发展相对平衡,经济实力雄厚。作为中国社会经济发展最具活力地区,长三角地区整体经济实力强、社会基础设施较完善、发展相对平衡,2008年,上海、江苏、浙江的GDP分别为13698亿元、29956亿元、21487 亿元,合计占全国总量的21.7%,这为长三角开展生态补偿机制创造了良好的经济基础。
  从政策基础看,国家政策支持,地方政府日益重视。2007年,国家环保部颁布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发〔2007〕130号),希望地方积极开展流域生态补偿试点。而长三角各地方政府也将建立流域生态补偿机制纳入重要的议事日程,并得到国家上级部门的支持。2008年,针对上海市环保局的请示,国家环境保护部向长三角一市两省下发了《关于长江三角洲地区流域生态补偿机制研究的复函》,明确表示支持长三角地区开展流域生态补偿机制研究和试点。
  从合作基础看,长三角一体化进程加快,区域合作全面深化。随着国务院《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008]30号)的发布,长三角区域合作形式和领域不断深入拓展,已经从原先单纯的经济贸易往来,发展到目前经济、交通、旅游、环保等各个领域的全方位合作。2008年12月15日,沪苏浙环保厅(局)长正式签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2008-2010年)》,明确将创新区域环境经济政策作为六项合作内容之一,这为开展长三角流域生态补偿机制做好了铺垫。
  从实践基础看,国内外可供借鉴案例丰富,一市两省自身实践形式多样。流域生态补偿机制一直是国内外开展生态补偿探索的主要领域,成功的可借鉴案例也比较多,如美国的流域贸易机制、欧洲的易北河流域生态补偿实践等。同时,近年来长三角各个省市自身也在流域生态补偿机制方面积累了一定实践经验,其中浙江开展了水权交易、异地开发等形式多样的流域生态补偿实践,江苏率先开展了基于断面水质考核目标的上下游双向生态补偿试点,上海则针对水源地保护出台了相关财政补贴政策,这些都为建立长三角流域生态补偿机制奠定了良好的工作基础。


  4.2 面临的主要问题
  流域生态补偿机制在我国还是一项新兴的环境经济政策,目前更多的还处于研究和探索阶段,要在真正建立基于上下游责任判定机制的双向流域生态补偿机制,还面临着诸多技术、法规、标准等方面的困难,重点需要解决以下几个问题:
  一是上下游的责任判定问题。在流域的双向生态补偿机制中,上下游的责任判定是一个关键。目前,基于跨界断面的水质目标考核制是最常用、也是最合理的责任判定机制。但由于长三角水系处于潮汐河网地带,一些跨界河流受潮汐影响存在互流现象,使得污染责任主体的判定带来一定难度。
  二是补偿标准的问题。补偿标准与最终补偿额大小密切相关,不同的补偿标准往往产生不同的补偿结果和效果。但是目前,补偿标准还缺乏科学、统一的制定方法。学术上通常认为,流域生态服务功能价值评估是制定流域生态补偿标准的主要依据。但在具体操作中,由于是生态服务功能价值的核算方法本身还不够完善,核算的基础数据也难以直接获得,因此并未得到普遍应用。目前,补偿标准更多的是通过上下游协商和谈判确定,难免受到多方面利益的影响,不能客观反应流域污染的生态补偿需求,从而导致补偿标准缺乏客观性。
  三是跨省界断面功能区目标衔接的问题。由于各省的功能区水质目标是按照自身的发展需求而分别制定,因此在跨省界地区存在一些跨界断面水质目标的不衔接的情况。目前,根据长三角流域各省市的水环境功能区划,在15个主要跨省界断面中,有8个断面存在上下游功能区水质目标不衔接的情况。由于功能区目标是制定跨省界断面水体考核目标的主要依据,因此,协调好这些不衔接的跨省界断面功能区目标,是建立流域双向生态补偿机制的重要前提。
  四是补偿资金运作管理的问题。生态补偿一般都是通过资金的运作实现环境成本与环境效益的跨区域协调。目前我国的生态补偿实践,大多是通过上级政府财政向下级政府财政的纵向转移支付实现的,而跨省界的资金横向转移运作还未有实践先例。因此,如何在目前财政体制下,制定补偿资金的来源、运作、管理、监督等制度,实现跨省市间的补偿资金合理运作,是长三角流域生态补偿机制实践成败的关键因素之一。
  五是多部门的跨省界协作问题。长三角流域的生态补偿机制实施,涉及上海、江苏、浙江一市两省的多个部门。考虑到我国各地方行政区分割管理的现状,如何在缺乏明确的上一级政府和部门的组织协调框架制度下,让各省市间深化合作领域和方式,实现多政府、多部门的沟通于协作,并最终实现生态补偿机制的共识具有一定难度。


  5 结论


   目前,长三角地区水环境问题形势严峻,并呈一体化特征,而流域环境管理却呈现行政分割管理的状态。因此,建立流域生态补偿机制对于调节上下游利益关系,促进区域水环境协同管理将起到积极的促进作用。
  从可操作性角度考虑,现阶段长三角地区流域生态补偿机制应选择基于上下游责任判定方式的双向补偿模式。
  从运作的前景看,长三角地区已具备了实施生态补偿机制的良好基础,但在实际操作过程中仍需解决责任判定机制、补偿标准问题、统一功能区标准问题、补偿资金运作问题、跨省多部门协调问题等。因此,该政策的实施还需要长三角各方及国家上级部门统筹考虑,建议近期在局部范围开展试点,在妥善解决各关键问题后,再全面推进。
   
  参考文献:
  中国生态补偿机制与政策研究课题组. 中国生态补偿机制与政策研究. 北京:科学出版社,2007
  刘玉龙. 生态补偿与流域生态共建共享. 北京: 生态补偿与流域生态共建共享, 2007.
  常抄,邬亮. 流域生态补偿机制研究. 环境保护. 2005, (12):59-62.
  李建建,黎元生,胡熠. 论流域生态区际补偿的主导模式与运行机制. 生态经济. 2006,(2): 319-326.
  上海市环境保护局. 2007年上海市环境状况公报. 2008
  江苏省环境保护厅. 2007年江苏省环境状况公报. 2008
  浙江省环境保护局. 2007年浙江省环境状况公报. 2008
  太湖流域水环境综合治理总体方案. 2008.
  曾文慧. 越界水污染规则――对中国跨行政区流域污染的考察. 上海: 复旦大学出版社, 2007.
  张慧远, 刘桂环. 我国流域生态补偿机制设计. 环境保护. 2006, (10A):49-54.
  任勇, 俞海, 冯东方等. 建立生态补偿机制的战略与政策框架. 环境保护. 2006, (10A):18-28. 
   
  [1] 黄宇驰,男,1977年出生,硕士,工程师,主要从事区域可持续发展机制、政策与规划研究。

 
污染防治与管理更多>>
循环经济与绿色产业发展 更多>>
低碳经济与可持续发展更多>>
中国面临的主要环境问题及对策 更多>>