“十二五规划”时期我国环境经济政策探索

中国环境学会  2011年 03月28日


  陈雁 王玉婧  天津商业大学经济学院  天津 300134


  摘要:在我国经济高速发展的同时,环境问题存在的隐患也逐渐显露,为了促进经济增长和环境保护的协调发展,有必要建立完善的环境经济政策体系,环境经济政策在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴、扩大财政收入以及提高公众环境意识诸多方面具有行政命令手段所不具备的显著优点,对于环境友好型社会的构建具有重要作用。本文对环境问题以及国内外环境经济政策的讨论,提出了“十二五规划”期间构建环境经济政策体系的对策。
  关键词:环境问题   环境经济政策   发展现状   政策思考


  伴随着经济的高速发展以及城市现代化进程的加速,人们将注意力从温饱解决转向了更高层面,生活水平的提升带动了人们意识的提升,人们对生活质量、品位及生态环境意识逐步提高,生态环境问题已成为人们时刻关注的热点。一项民意测验显示,10.2%的中国民众将环境问题列为国家面临的首要问题,名列第四位,排在其前面的分别是健康、就业和收入差距。根据这次调查,中国人对环境问题的重视要远远高于腐败、社会安全、房价及教育成本[1]。
  “十一五规划”期间我国顺利加速了中心城市极其周边地区的经济发展,取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。在迈入2010年后,作为开启“十二五规划”的重要一年,经济体制的改革已非重要的问题,而能源战略、环境污染已成为更加迫切需要解决的问题,这些问题的解决程度也决定了我国未来的发展状况。


  一、环境问题


   环境问题是随着人类社会和经济的发展而发展的。随着人类生产力的提高,人口数量也迅速增长,人口的增长又反过来要求生产力的进一步提高,如此循环作用,直至现代,环境问题发展到十分尖锐的地步。环境问题是多方面的,但大致可分为两类:原生环境问题和次生环境问题。由自然力引起的为原生环境问题,也称第一环境问题,如火山喷发、地震、洪涝、干旱、滑坡等等引起的环境问题。由于人类的生产和生活活动引起生态系统破坏和环境污染,反过来又危机人类自身的生存和发展的现象,为次生环境问题,也叫第二环境问题。次生环境问题包括生态破坏、环境污染和资源浪费等方面。目前人们所说的环境问题一般是指次生环境问题[2]。            
  资源的浪费与枯竭,环境的破化和恶化,使得资源环境问题成为我国经济社会发展过程中的最大困惑。经济的快速发展一方面带来总产出和国民收入的增加,另一方面也导致资源需求压力不断加大,环境恶化程度日趋严重,反过来,又制约了我国经济的进一步发展,客观上将对我国重化工业的发展和经济结构升级造成明显的需求约束,为我国经济的可持续发展埋下了隐患。通过解决环境问题的实践,可以认识到环境问题的根本是经济问题。它们是同一个过程的两个方面。作为人类社会生产活动基础的生态环境既受社会经济发展的影响,又反馈于社会经济活动,制约经济效益。人们正在进行生产活动的生态环境乃是已往生产活动的结果之一,此次生产活动作用后的生态环境,将成为下次生产活动的基础。我们不能通过停止经济发展来解决环境问题,而只能通过经济发展来解决环境问题。


  二、环境经济政策分析与思考


  在过去我国环境保护工作过度依赖和使用行政手段,市场手段不健全,经济政策手段不成体系,政策调控能力薄弱;技术研究落后,技术管理粗放,技术手段十分滞后。同时传统的行政手段很难准确地对污染的程度和治理难度进行平衡,结果是在不能杜绝污染发生的情况下,难以有效地治理污染。
  环境经济政策是环境保护发展到一定阶段后才实施的,环境经济政策是指按照价值规律的要求,运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段,调节或影响市场主体行为,以实现经济建设与环境保护的协调发展。环境经济政策与传统行政管制措施相比具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理与行政监控成本等优点,环境经济政策的发展也是环境民主的进步和发展。温家宝总理指出,解决环境问题必须实现“历史性转变”,即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。“必要的行政办法”指的便是“区域限批”这类手段,而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系[3]。


  1.国外环境经济政策的借鉴
  发达国家一直大力提倡使用功能完善的市场手段, 尤其是应用合适的价格政策和有效的环境管理手段及其策略, 从而达到环境改善的目标。目前,世界各国总结出来的环境经济政策主要基于两类理论:
  第一类是基于新制度经济学观点,即“科斯手段”,认为明晰产权对环境问题非常重要。
  第二类是基于福利经济学观点,即“庇古手段”,认为税收收费制度非常重要。
  总体来说,各国的环境经济政策都具有几个共性:
  第一,政府的间接宏观调控作用。利用市场手段影响污染者的经济利益,调动污染者治污的积极性,使污染者自觉承担改善环境的责任。
  第二,根据“污染者付费”原则,利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化,从而达到事前不得不自愿减少污染的目的。
  第三,政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密,都倾向一种混合的管理制度。随着环境政策纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中,环境政策与部门宏观发展政策一体化的趋势越来越明显,客观上把经济手段与行政监管更有效地结合起来。
  第四,全程监管系统的实施。这种措施使得某些类型的经济手段,如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。


  2.我国环境经济政策的发展现状
  我国目前实行的环境经济政策的基本思路主要是基于福利经济学观点,即主要通过征收税费的办法把环境代价转化成企业成本的方法。
  (1)排污收费政策
  它是“污染者负担原则”在污染防治领域的具体化,是中国环境管理制度和经济刺激手段中最核心的组成部分。现行的排污收费已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域和113个收费项目。
  (2)征收资源税的政策
  包括超额使用地下水的收费、征收矿产资源税、征收土地税和实行土地许可证制度等。
  (3)奖励综合利用的政策
  包括对开展综合利用有显著成绩和贡献的单位及个人给予表扬奖励、对开展综合利用的生产建设项目实行奖励和优惠、对开展综合利用生产的产品实行优惠。
  (4)环境保护经济优惠政策
  包括税收优惠政策、价格优惠政策、财政援助政策(国家拨款和财政补贴)、银行贷款等。
  (5)关于环保资金渠道的政策
  虽然我国环境经济政策对生态环境问题的解决起到了很大的作用,但与发达国家环境政策体系相比,我国的环境经济政策发展至少滞后十几年。我国将要实行的新的环境经济政策体系包括运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段影响市场主体行为,具体包括七个方面:绿色税收、环境收费、绿色信贷、生态补偿、排污权交易、绿色贸易和绿色保险[4]。这为我国环境经济政策体系基本框架的建立提供了比较清晰的思路。
  (1)绿色税收。绿色税收也称环境税收,是以保护环境、合理开发利用自然资源,推进绿色生产和消费为目的,建立开征以保护环境的生态税收的“绿色”税制,从而保持人类的可持续发展。到目前为止,关于绿色税收组成问题的讨论还没达成共识,但现有的定义至少都包括以下内容:根据排放量和对环境的损害程度来决定税率以计算排放税;对生产出来能危害环境的商品或使用这种商品的消费者征税,如对汽油征收的消费税;对于能够节约能源或减少污染的设备和生产方法给予可以采用加速折旧备抵法或降低税率的优惠。
  (2) 环境收费。我国环境管理的基本政策之一是“污染者付费”。基于这一政策,国家为保护自然环境和维护生态平衡,制定了向排放污水、废气、固体废物、噪声、放射性污染物以及破坏生态环境者征收一定的环境费(包括:排污费、生态补偿费、环境赔偿费、罚款等费用) 的制度。
  (3)绿色信贷。绿色信贷是指在间接融资领域推行“绿色信贷”或称“绿色政策性贷款”。 绿色信贷的本质在于正确处理金融业与可持续发展的关系。其主要表现形式为:为生态保护、生态建设和绿色产业融资,构建新的金融体系和完善金融工具。
  (4)生态补偿。生态补偿机制的建立是以内部化外部成本为原则,以改善或恢复生态环境功能为目的,以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象,具有经济激励作用的一种制度。生态补偿应包括以下几方面主要内容:一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
  (5) 排污权交易。排污权交易是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源的一种环境经济政策。排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权,并允许这种权利像商品那样在特定的市场被买入和卖出,以此来进行污染物的排放控制。
  (6) 绿色贸易。绿色贸易是指为保护人类健康、保障生态安全和促进自然资源的合理利用而采取的,实现自由贸易与环境保护协调发展的国际贸易与环境管理的制度安排。
  (7)绿色保险。绿色保险又被称为环境责任保险.一般认为环境责任保险是以被保险人因玷污或污染水、土地或空气.依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。我国是世界上受污染最严重的国家之一,环境污染已经直接影响广大人民的生命健康,与环境污染有关的疾病在许多地区明显增加。面对愈发严重的环境污染,环境保护绝非单纯是政府和环保部门的事情,需要全社会的参与,环境责任保险通过解决环境纠纷、分散风险、为环境侵权人提供风险监控等为环境保护提供服务[5]。


  3. “十二五规划”时期对我国环境政策的思考
  虽然我国对环境资源保护的认识程度逐年加深,环保投资规模逐年增长,环保投资占G D P的比例显著提高,但还要清醒地我国现行的环境经济政策体系总体上仍处于较低层次水平,很多环境经济政策的内容仍处于研究阶段,如资源税、环境生态补偿费、排污权交易、污染责任保险等仍处于理论研究和试点起步阶段,没有形成较为成熟和完善的政策系统。许多环境经济政策没有相应的配套措施,不能起到应有的作用。因此有必要从以下几个方面加以改进:
  (1)完善法律保障体系。市场经济就是法制经济, 依法办事是一项基本准则。实施环境经济政策也需要法律保障。目前, 我国环境经济政策的法制缺位严重,不利于环境经济政策的良性发展和稳步实施。要充分发挥环境经济政策的引导和制约作用, 就必须从完善法律保障体系下手, 这也是充分发挥环境经济政策效力的最基本条件。
  (2)环境经济政策必须与市场经济体制改革的要求相呼应。在社会主义市场经济体制下, 经济协调手段应从传统的计划手段转向主要依靠市场手段。环境经济政策符合市场经济体制的要求,是解决环境问题的有效办法, 因此,应尽快建立一套市场规则,包括市场准入规则、市场竞争规则和市场交易原则。同时经济结构的调整要求环境经济政策也必须做出适当地调整,使其更适合调整后的新目标群体或作用对象[6]。
  (3)加强对环境经济政策的研究, 进一步完善中国的环境经济政策体系。完善资源税费征收办法,使其体现资源稀缺性。应税的矿产品包括:原油、天然气、煤炭、金属矿产品、其他非金属矿产品和盐等;税额高低(如煤炭)主要取决于资源的稀缺程度和开采条件。矿产资源开发要坚持“谁开发、谁保护,谁利用、谁补偿”的原则。
  (4)促进科学的定价机制形成,用价格杠杆调节资源的利用。目前不合理的水价是阻碍水资源基础产业深化改革的重要因素,不合理的水价导致了水资源的大量浪费。因此要进一步深化初始水权和水价改革,研究落实有关的价格和收费政策,形成有利于节水的价格机制。抑制高耗能行业盲目发展,减少电力的浪费式消费。对高耗能行业中国家明令淘汰类和限制类项目,继续实行差别电价。研究形成煤电热价格联动机制。改革天然气价格形成机制,理顺天然气与其他产品的比价关系。运用价格机制调控土地利用,提高土地使用效率。
  (5)推进开展排污权有偿取得和交易制度改革。进一步明确污染物总量控制制度,使之成为我国污染物排放管理的基本原则。改变目前的超标排污费制度为总量排污收费制度、超标排放加倍收费并予以处罚的制度,也即凡是向环境中排放污染物的单位和个人均按政府规定的收费标准,根据其所排放污染物的种类、数量、浓度和危害性等缴纳排污费;超标排污视为违法行为,除加倍收费外,给予相应的行政处罚。让排污企业承担起保护环境的社会成本,使企业在利益驱动下,珍惜有限的排污权,减少污染物的排放,并从减排中获利。
  (6)要从战略和全局的高度,科学编制各类发展规划,引导产业结构优化升级和转变经济增长方式。探索绿色GDP核算的环境经济综合核算体系,不断完善环境评价标准,加强政策引导。


  三.结束语


  2010年作为开启“十二五”规划的重要一年,我国环境经济政策实践的春天已经来临,抓住机遇继续推进环境经济政策领域大胆探索实践,进一步提升环境经济政策在我国环境管理中的作用和地位,使之成为建设环境友好型社会的重要政策和制度保障。这不仅对我国环保事业有重大意义,也为我国科学发展观与行政体制改革提供了坚实的制度支撑。


  主要参考文献
  [1]http://china.huanqiu.com/eyes_on_china/2008-04/86540.html
  [2]周俐萍.环境经济政策实施的必然性分析[J].商业时代,2009,(7)
  [3]法晓红.环境经济政策浅析[J].商业环境,2009,(5)
  [4]潘岳.中国的环保经济政策[Z].第十二届“绿色中国论坛”,2007.
  [5]赵际红.试论我国的环境经济政策体系及其构建[J].经济问题,2009,(5)
  [6]宋明磊.环境经济政策的国际经验及启示借鉴[J].理论与改革,2008,(1)
  

 
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