“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和政策建议

中国环境学会  2011年 03月28日


  苏杨、林家彬(国务院发展研究中心社会发展部,100010)


  内容提要:根据“十一五”期间完成环境保护规划指标情况“较好”及环境质量的变化情况,认为我国的生态和环境变化态势是稳中有好但改善缓慢——环境质量基本保持平稳状态,某些区域的少数指标开始转好。以此认识为基础,结合对“十二五”期间我国经济增长特点及其对环境影响的分析,提出了“十二五”期间环境保护和生态建设的思路——贯彻以人为本的科学发展观,从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变,从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力,优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。基于此思路和目前存在的主要问题,提出了“十二五”末期环境保护和生态建设的主要目标,并建议采取以下对策以确保目标完成:统筹经济发展与环境保护的关系,以主体功能区划为依据,合理布局产业,解决重点区域问题;优化制度建设,强化政策导向,通过产业政策和治理行动积极调整产业结构;加大执法监察力度,完善政策协调体制,落实相关部门责任;以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以健康影响为依据的环境管理制度;通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能;进行农村环境重点整治。
  关键词:环境、规划、十二五、对策 
  
   “十二五”期间是我国实现全面小康目标的关键时期——发展方式的转变应该基本成形且主要发展指标的完成情况应该在这个时期末形成逼近目标的态势。完成全面建设小康社会的环境保护和生态建设目标,党的十七大报告指出了一条路径——“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。沿着这条路径,可以根据我国的经济发展阶段和环境保护能力,针对下一阶段我国的主要环境问题,按照以人为本的科学发展观提出“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和政策建议。


  一、当前我国环境变化的基本态势:稳中有好但改善缓慢


  要合理、务实地确定“十二五”期间我国环境保护和生态建设的思路,必须对我国的环境变化态势和目前完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)相关目标的水平有全面的认识。在即将过去的“十一五”中,尽管经济增长速度基本不减,我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较“十五”期间为好。这种“较好”的依据是:在《纲要》中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008和2009年提前完成 ,《纲要》有望成为首个环保指标如期完成的五年计划(规划) ;而且,这种“较好”是有环境保护能力的增长作支撑的:相对“十五”末期,目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨/日,新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦,关停小火电1669万千瓦,财政性环境保护投入已占GDP的约1.5%……
  这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。水环境方面,从地表水环境质量来看,尽管全国地表水污染依然严重,但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态,且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染,水质有所好转;大气环境方面,113个环境保护重点城市空气质量有所提高,达标城市比例显著上升,大气中SO2浓度下降。酸雨发生情况也能反映这种“较好”:2008年酸雨分布主要集中在长江以南,四川、云南以东的区域,与2007年相比,全国酸雨分布区域保持稳定,城市酸雨发生频率降低(如图1 所示);生态建设方面,我国荒漠化和沙化状况总体上有了明显改善,已从20世纪90年代末的“破坏大于治理”转变到“治理与破坏相持”;2008年我国森林覆盖率达到20.36%,提前两年达到“十一五”规划目标;“十一五”期间中国北方平均沙尘日数也比常年同期(平均5.5天)偏少。可以说,全国生态恶化的趋势得到初步遏制。
  根据完成环境保护规划指标情况“较好”和环境质量的变化情况,可以得出这样一个有历史意义的结论:总体来说,相对“十五”期间,“十一五”期间我国的环境变化态势是稳中有好——环境质量基本保持平稳状态,生态恶化趋势初步得到遏制,某些区域的少数指标开始转好。这与1990年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比,有了质的变化;也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好——在工业化、城市化中期就已经基本终止了环境恶化的趋势 。
  不过,应该看到,这种“稳中有好”是1990年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果,只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测的阶段性才使得这个总体态势的变化在“十一五”期间初露端倪;还应该看到,尽管环境保护和生态建设取得了很大成绩,环境质量仍有四方面问题比较突出:一是总体来看地表水的污染依然严重,七大水系水质总体为中度污染,湖泊富营养化问题突出,近岸海域水质总体为轻度污染。2008年我国地表水746个国控断面,Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7%,Ⅴ类或劣Ⅴ类水占23%,且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善;二是部分城市空气污染仍然较重,重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高,城市空气质量优良率天数没有很大的提高 ;三是农村环境问题日益突出 ,生活污染加剧,面源污染加重,工矿污染凸显,饮水安全存在隐患,农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面 ;四是我国依然是一个“缺林少绿”的国家,全国荒漠化土地面积仍高达200多万平方公里,具有明显沙化趋势的土地面积仍近30万平方公里,森林覆盖率仍然未达到世界平均水平。而且,值得警惕的是,在我国人群总体健康水平显著提高的大背景下,“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势 。从与已知历史情况的比对中可以发现,我国已进入环境污染导致健康损害高发期 ——既有突发性环境污染事故导致的健康损害(如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件),也有慢性累积效应导致的健康损害(如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等)。环境与健康问题如果不能及时处理好,将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素,环保的成果也可能一损俱损。
  总之,尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好,考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求,考虑到环境污染已经成为影响人群健康的重要危险因素,环境质量的改善仍然不尽人意;另外,我国的消费模式离生态文明的要求差之甚远,相关法规和民俗的制约不够,传统文化中的一些不足再加上某些外来不良影响导致的铺张奢靡之风依然盛行;还有,环境治理能力上的地区差距、城乡差距仍然很大,这使环境治理乃至环境质量上与现代化程度同步的地区差别、城乡差别也开始显现,这是以往没有出现过的。因此,未来环境保护和生态建设的压力丝毫没有减轻。


  二、环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析


  环境质量稳中有好但改善缓慢,既反映了环境治理措施的有效,也反映了环境治理难以迅速显著见效,这种状况既与我国的发展阶段和增长方式有关,也与环境治理的制度建设和实施力度有关。


  (一)稳中有好的经验总结
  在分析环境质量改善缓慢的原因之前,有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验,以便未来保持。这种经验可用“三个减排”概括:结构减排、工程减排、监管减排。
  首先,经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。产业结构的调整和技术进步,使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降,两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系,这种参与包括:环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现,尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用 ,而节能减排约束性指标 、环境保护与领导干部政绩考核挂钩 以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调;其次,依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加,2008年已占当年GDP的1.49%。根据环保部环境规划院的研究,“十一五”规划实施以来,污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%,燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国SO2削减量的60%以上;最后是环境监管力度较以往有所加大,“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如,通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施,严格落实了地方政府环境保护责任,一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如,污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
  总结这些原因,可以发现“十一五”环保相关指标完成得较好,既是环保、林业、水利、建设、农业等环保、生态相关部门努力的结果,更是各产业部门实施“环境友好型”发展的成绩。而且,“十一五”期间在经济高速增长的同时,环境质量的面上情况稳中有好,这种成就实际是“十五”以来工作绩效的积累。如果继续保持,未来这些治理措施的效果将更大更广地显现。


  (二)环境质量改善缓慢的成因分析
  1、发展阶段和增长方式的影响
  发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。一个国家在不同的发展阶段,面对的资源、环境问题是不同的。对正处于工业化、城市化中期的我国这样一个大国来说,既不可能不大量需要重化工业产品,也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。
  考虑到经济增长方式的转变需要一个过程 ,且尽管工业各行业随着技术进步,单位产值(或产品产量)污染排放强度会降低,但是由于经济规模仍在快速增长,污染物排放总量仍会居高不下。而且,从国际分工看,我国在国际产业链中大多处于低端,因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在我国仍是主流,而这一外贸增长模式成为我国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器,加剧了我国资源环境压力——虽然我国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。据估算,约30%的二氧化硫、25%的烟尘和20%的化学需氧量的排放源于出口贸易,承担了发达国家巨大的转移排放。“十一五”期间我国SO2污染物排放量中,如果忽略生产结构与贸易结构的差异性,每年对外贸易造成的SO2“逆差”约为150万吨,占我国每年SO2排放总量的近6%。如果考虑生产结构与贸易结构的差异性,由于贸易增速远高于生产增速,由外贸拉动的SO2“逆差”将更高。另外,这个阶段的消费转型也使环境问题难以迅速解决 。
  另外,当经济处在上升期的时候,容易出现对未来需求预期过高因而出现投资过度的问题。进入重化工业高速发展阶段后,产业链条加长,中间需求环节(钢铁、机械等)、基础需求环节(能源等)对最终需求环节(汽车、住宅等)容易产生过高估计,从而在一定程度上加剧预期过高、投资过度的问题。而中间和基础需求环节是重化工业中污染相对较重的环节。
  总之,发展阶段和增长方式的影响是我国环境质量改善缓慢的主要原因。
   2、相关机制建设还未跟上,未形成合力
   “十一五”期间的若干制度建设有了突破,但面上而言,这些制度有相当数量尚未进入操作层面,而对节能减排影响更直接的节能准入、落后产能退出机制尚未完全建立,环境保护的政策协调机制有了进展但未达到基本国策应有的程度 。这样,在高耗能、高排放行业增长较快的情况下,污染排放量仍然与经济指标增长具有高相关性。
  3、环保部门的资源配置没有“以人体健康为本”且法规执行力度和环境监管能力不适应形势发展的需要
  胡锦涛总书记在2003年中央人口资源环境座谈会上明确指示:“环境保护工作,要着眼于人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活,坚持预防为主、防治结合,集中力量先行解决危害群众健康的突出问题”。 但环保部门的行政资源配置效率不高,以人体健康为本的环保宗旨没有贯彻落实到位 :目前的环境管理不是以满足人体健康要求的环境质量为控制目标,而是以完成指定的常规污染物(COD和SO2)减排指标为考核目标,对人体健康威胁最大的三类物质(有毒有害有机物、重金属、放射性物质)却未纳入减排目标。所以,有可能花费了很大的人力物力和财力实现了污染物减排的目标,但对人群健康产生直接威胁的污染物却削减不够,其所带来的人群健康风险并未降低。
  而且,环境保护法规执行不力、环境监管不到位现象仍然在前置环节和治理过程中普遍存在。在前置环节上,环境管理基本制度难以落实。例如,有的县级环保部门审批的建设项目环评执行率只有30%至40%,即使履行了环评手续的企业,也有一半没有做到建设项目环保设施“三同时” 。有关部门对8省(区)亿元以上新开工建设项目的调查结果显示,约有40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象;在治理过程中,环保部门缺乏执行能力——至今无一部法律法规赋予环保部门强制执行权,这样就大大降低了环保执法的威力和时效性,企业仗势违法排污屡禁不止就不足为怪了 。 
  综合这三方面原因,可以看出加大环保投入和执法力度只能治标,转变经济增长方式、调整环境保护工作重点并在全社会形成环境保护的合力才能治本。其实,对“十一五”期间顺利完成减排任务各项措施作用大小的评估也能从另一个角度反映这一点:COD和SO2排放量实现双下降,主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中,结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济增长方式,而通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。


  三、“十二五”期间环境保护工作的背景分析和生态文明建设思路、目标


  (一)背景分析
  可以从客观和主观两方面分析“十二五”期间环境保护和生态建设的背景。客观背景指目前的发展阶段和发展方式决定了我国的环境保护和生态建设仍然与经济增长方式、产业结构高度相关,未来生态环境的变化态势仍然主要取决于经济发展背景;主观背景指人民群众对环境质量的要求和全球环境治理大背景的要求。
  1、客观背景:未来的基本发展背景
  ①短期:经济危机的影响
  由于全球金融危机的影响仍在继续,“十一五”末期和“十二五”前期的经济增长前景具有较大的不确定性。如果经济下行压力仍然不减,保增长、保就业和节能减排的矛盾可能会进一步显现,短期内按资源节约、环境友好要求调整产业结构的难度会加大,没有更有力的政策协调手段,不容易在全社会形成环境保护的合力,且环保部门加强环境监管的难度在地方政府层面尤其大 。
  ②中期:工业化、城市化程度继续提高
  从现在到2020年实现全面小康目标,我国人口数量上仍然会继续增加,分布上仍然会继续集中 ,而我国仍然处于工业化、城市化中期。在这个时期,从我国已有的要素条件和产业格局看,有两类产业仍然需要大发展:具有显著市场和生产规模经济优势的产业,如钢铁、有色、化工、汽车等;以劳动密集和产业配套优势为基础,同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业,主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等。这两类仍然是单位产值污染物排放量较高的产业。
  显然,无论从工业发展和城市建设的规模角度分析还是从人均需要来分析,哪怕只考虑完成减排指标,环境保护工作的压力不会减轻。
  2、未来的环境质量要求
  近年来,环境问题日益成为民生问题,环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。这是因为随着生活水平和受教育程度的提高,人民群众对生活品质有了更高的要求,环保意识和维权意识也逐渐加强;同时,由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备,各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高——环境问题不仅在生理上、也在心理上对公众产生了更为重要的影响;而且,环境污染导致人体健康损害是有积累效应的,快速工业化三十年后,我国将进入各类群体性环境与健康事件的高发或爆发期,目前公众对污染问题的敏感程度较高 ,环境危机易于演化成社会危机 ,这使得全面、及时控制环境质量的必要性大增。
  3、全球环境治理大背景的要求
  生物圈的整体性和生态系统的相互依存性使所有国家都不能避免环境问题的影响,因而需要所有国家采取集体行动应对全球性环境问题。也就是说,全球环境问题需要全球环境治理。全球环境治理日趋机制化、一体化和刚性化,这使得中国必须承担与自身地位相符的全球环境责任。以2002年约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议为标志,全球环境治理进入鼎盛发展阶段,呈现出三个显著的新特征:①全球环境治理的机制化。缔结国际公约和组织实施重大科技计划是全球环境治理的两种主要方式,而且从发展进程看,重大科技计划往往是国际公约的先导或技术补充。目前这方面的国际公约已基本覆盖环境治理的所有领域,而中国又基本是全部公约的缔约国;②全球环境治理的一体化和刚性化。许多重大全球环境问题的表现是环境污染和生态退化问题,但实质上是能源问题、经济发展方式问题和发展不足的问题。这就使得全球环境治理与经济、政治,乃至文化等方面相互渗透,一体化和复杂化程度日益增强 。面对边治理边恶化的全球环境问题现状,并考虑到其一体化的特征,近年国际社会出现了强化全球环境治理机制的新进程 。这种背景下,中国的环境治理不可能自行其是,必须要承担与我发展阶段、国际地位、以及在全球和区域环境问题中的环境责任相适应的国际义务,中国的环境标准,在一个开放社会中应该和全球同一个标准,所以,中国环境污染治理工作的快慢直接影响中国的国际形象和发展的外部环境。
  从这三方面背景来看,环境保护工作必须要尽快见成效。在目前这样的发展阶段,达成这样的目标只能重点突破——抓住有利机遇、解决重点问题。


  (二)环境保护工作的有利机遇
  1、金融危机是挑战,更是机遇
  目前在调整产业结构、转变经济增长方式上,国家已从产业、财税、土地、环境等方面采取了多种政策手段,是否奏效的关键是力度大小,必须有一个强大的外力才行。而世界金融危机这个强大的外力,给我们调整产业结构带来了良好机遇。国务院已经批准了十大产业调整振兴规划,这些振兴规划都是在保持总量的基础上调整产业结构,在“上大压小、压落后上先进”的指导思想上来确定的。在有利的产业政策背景下,只要继续发挥环境影响评价等环境门槛的作用,金融危机就可能变成环境保护工作的机遇——经济危机成为环境经济战略转型机遇在多个发达国家都有先例 ,中国也有可能实现。
  2、“十一五”期间的相关制度建设为“十二五”的环境保护工作打下了基础、提供了手段
  “十一五”期间有以下三方面制度建设打下了良好基础,这些制度建设在“十二五”期间应该能够逐步落实,这使环境保护工作手段更多、力度更大。
  (1)环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现。这些硬手段包括节能减排指标被纳入“十一五”规划和各级政府领导干部政绩考核体系,“环评一票否决制”及以其为基础的区域限批制度等环境与经济政策协调手段得到加强等。尤其是“十一五”期间环保部门依法建立起的区域限批这种“国策上位”的政策协调手段,较好地协调了经济发展与环境保护的关系——区域限批制度使环保部门对违规者的制裁不再限于企业,而是将监管对象由单个项目转向地方政府,地方政府必需对本地区产业发展中的环境违规行为负起行政决策责任。目前,这种政策协调手段继续加强,“四个不批、三个严格” 政策使协调环境保护与经济增长的关系有了防火墙。这些正在制度化的硬手段,不仅反映出发展战略上由以环境换取经济增长为主向以环境优化经济增长为主转变,还使环境保护成为继土地、信贷两道“阐门”后实施宏观调控的新增门槛,通过环境保护调控经济增长方式成为可能。
  (2)组织建设得到加强。十一届全国人大一次会议批准组建环境保护部,强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务等职能,为推进环境保护历史性转变提供了更加有力的组织保障。其后的地方机构改革中,环境保护部门也都成为地方政府的组成部门,这使环境保护部门的话语权和政策协调能力得到大幅加强。
  (3)主体功能区划使环境保护与经济发展的关系更易于协调。《纲要》提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。根据不同主体功能区的定位等,制定差别化的财税、产业、土地、人口政策和领导干部政绩考核标准,这样,四类主体功能区划可以使各地合理利用环境容量,实现协调发展。这既是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措,更是保护生态环境的一项基础性、长远性的根本措施,也为强化环境保护参与宏观调控以及在环保工作中分类指导提供了手段。
  这三方面机遇,不仅有利于直接的环境治理,也有利于促进资源节约、环境友好型社会的建立——其在环保上的要求涉及多个部门,容易使各部门共同营造有利于环境保护的工作背景。


  (三)重点问题
  环境质量也是民生要素,中华民族完成伟大复兴不可能没有良好环境的依托。但我国目前的发展阶段和环境质量不佳导致的现实问题使我国在环境保护和生态建设上需要解决的重点问题了然:优先解决危害人民群众健康的环境问题,确保全面小康中包括“环境质量改善带来的健康”。至于气候变化以及全球环境治理的要求,在“十二五”这样的近期暂时不作为环保工作的重点而更多将其从外交、外贸层面解决。


  (四)环境保护和生态建设的思路和目标
  1、生态文明建设思路
  环境问题在片面发展中产生,只能靠科学发展来解决。环境保护绝不是简单的污染防治问题,应该说它本质上是一个发展方式问题、经济结构问题和消费方式问题。中国环保过去三十多年的教训就是 ,把经济与环境保护搞成两张皮,不能统筹二者关系甚至把环境保护放在经济发展的对立面,这样推进环境保护工作的难度就很大。“十一五”期间召开的第六次全国环境保护大会确定了历史性转变思想——“三个转变”:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这个环境保护领域具体化了的科学发展观,实际给出了生态文明建设的理念和手段。基于此,可以提出“十二五”期间环境保护和生态建设的思路:贯彻以人为本的科学发展观,从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变,努力形成符合生态文明要求的生产方式和消费方式,从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力,优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。
  2、相关目标
  根据这个思路和党中央有关文件的要求,并考虑到2020年达成全面小康目标的需要,可以提出环境保护和生态建设工作的目标。
  党的“十七大”报告中将环境保护的内容作为发展的有机组成部分加以论述,这是在进行“十二五”环境目标研究时的主要依据:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。这一重要论述中已经明确了环境保护和生态建设工作应该在环保与经济的协调程度、主要污染物排放量、环境质量等方面提出工作目标。尽管环境质量类指标是最终目标,但考虑目前的发展方式和发展阶段,不仅要提出以风险管理为基础的环境质量类和总量控制类指标,还要提出经济环境协调类指标,这样才可能保证环境质量类指标能得以实现。其中,环境质量类指标要加入与人体健康高度相关的、可在环境监测中体现“以人体健康为本”并方便指导环境保护部门行政资源配置的项目,并解决环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题。例如,对113个环境保护重点城市增加空气能见度达到一定程度的天数指标;总量减排类指标要增添NOx等。另外,还必须务实地考虑到在“十一五”目标基础上完成各项要求更高的目标的可能性,不宜把目标定得太高 。具体的指标如表1所示:
   

  四、政策建议


  基于前述环境保护和生态建设思路和“十二五”期间的主要环境问题,提出六方面政策建议:
 

  (一)统筹经济发展与环境保护的关系,以主体功能区划为依据,合理布局产业,解决重点区域问题
  由于我国仍处于工业化中期,难以限制对资源、环境压力较大的产业的发展,为此应以主体功能区划为依据,加强地区分类指导,以环境容量确定产业布局、以污染防治优化产业结构,对四类主体功能区制定分类管理的环境政策和评价指标体系,逐步实行环境分类管理,不同区域采用不同政策,以合理利用环境容量,确保产业结构和产业发展规模与资源环境承载力相适应,降低污染物的人群暴露水平。具体来说,在优化开发区域,坚持环境优先,优化产业结构和布局,大力发展高新技术,加快传统产业技术升级,实行严格的建设项目环境准入制度,率先完成排污总量削减任务,做到增产减污,解决一批突出的环境问题,改善环境质量;在重点开发区域,坚持环境与经济协调发展,科学合理利用环境承载力,推进工业化和城镇化,加快环保基础设施建设,严格控制污染物排放总量,做到增产不增污,基本遏制环境恶化趋势;在限制开发区域,坚持保护为主,合理选择发展方向,发展特色优势产业,加快建设重点生态功能保护区,确保生态功能的恢复与保育,逐步恢复生态平衡;在禁止开发区域,坚持强制性保护,依据法律法规和相关规划严格监管,严禁不符合主体功能定位的开发活动,控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。


  (二)优化制度建设,强化政策导向,通过产业政策和治理行动积极调整产业结构、构建绿色贸易体系
  调整优化产业结构,构建环境友好型产业体系,是保护环境的治本之策。为此,应强化政策导向,在产业政策上强化环境准入。在确定钢铁、有色、建材、电力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求,新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。已无环境容量的区域,禁止新建增加污染物排放量的项目。另外,还应转变贸易增长方式,构建绿色贸易体系,缓解资源环境压力。建议在我国进出口手续增加一个可调节的环境保护“闸门”,限制资源环境密集产品出口,鼓励资源环境密集产品进口,充分利用“两个市场、两种资源”。“闸门”可设置在以下三个环节:进出口环境关税、市场准入环节、投资环节。


  (三)加大执法监察力度,完善政策协调体制,落实相关部门和领导干部责任
  首先要加强国家监察,完善环境执法监督体系;其次要落实单位和领导负责,综合运用约束机制和激励机制,促进地方政府、企业和其他组织严格执行环境法规与标准,自觉治理污染,保护生态。这其中,尤其要加强使环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现的制度建设,将依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”和环境保护绩效在领导干部政绩考核体系中占据较大权重在全国普遍制度化;第三要强化遵守环境保护法规在其他部门工作中的前置性门槛作用,并通过建立部门间信息共享和协调联动机制增强环境监管的协调性、整体性。


  (四)以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以人群健康影响为依据的环境管理制度
  把“以人体健康为本”作为环保部门落实以人为本的科学发展观的原则,按照“以人体健康为本”的目标需求来配置环境保护行政资源,优先解决易于导致人群健康损害的污染。环保部门在环境污染监测和治理的对象上要从目前的传统污染物(如COD、SO2和颗粒物PM10)“压倒一切”的模式逐渐、分区域的向兼顾有毒有害有机物、重金属、放射性物质以及细颗粒物(PM2.5)等对人体健康更具危害性的污染物控制模式转变。为此,要把构建国家环境与健康综合监测体系作为新时期环境保护工作的重要内容,并尽快在全国范围内开展主要环境因素及环境所致健康损害调查,基本弄清我国环境污染所致健康损害的种类、程度、性质及分布情况,掌握环境污染所致疾病谱,依据风险评估制订国家环境与健康风险等级区划,确定特征污染物和优先控制污染物名单,将其纳入常规监测体系并形成以健康影响为依据的环境管理制度,实行对环境质量的健康风险管理,对八项环境管理制度进行健康化改造。


  (五)通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能
  在目前的发展阶段,在重化工业仍然不得不大力发展的情况下,国家应通过产业、财税等方面的政策激励高污染行业的技术进步,以提高单位环境容量资源的经济产出,减小发展带来的环境压力;同时,要大力推动环保产业的技术进步,以提高环境保护水平和环境管理效能。


  (六)进行农村环境重点整治
  以农村聚居点人居环境质量为重点,构建城乡一体化生态环境保护格局。党的十七届三中全会提出推进城乡一体化制度建设:“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。”从资源配置上看,要有效推进公共资源均等配置,应统筹安排城乡生态环境保护,推动编制农村环境综合整治规划,将环境监测和治理体系覆盖到农村,加大农村聚居点人居环境综合整治的资金支持力度;从生产要素流动看,工业下乡必须符合农业农村生态环境保护的要求,要控制污染企业向农村转移。
                           
                     
  参考文献:
  [1] 国家发展计划委员会地区经济发展司.“十五”生态建设和环境保护重点专项规划背景资料[M].北京:中国计划出版社,2002.
  [2]苏杨、林家彬、周宏春:“十一五”期间环境保护和生态建设的思路、目标及对策,中国人口、资源与环境[J],2005年第3期.
  [3] 中国环境与发展国际合作委员会2007年报告:“十二五”中国环境形势预测,http://healthrisk.blog.sohu.com/114375069.html
  [4] 胥树凡:建立环境与健康工作的总体思路,科技导报[J],2007年第21期.
  

 
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