美国水污染防治的政策与策略

中国环境学会  2011年 03月16日


  程群 博士  美国加州环保署  9174 Sky Park Court, Suite 100  San Diego, California 92123, USA

  论文摘要

  中国的水环境污染已经成为危害人民健康,破坏生态资源,阻碍可持续发展的严重问题。建立一套适合中国国情的、行之有效的环境保护管理体系是一项刻不容缓的战略决策。美国的成功经验可以成为中国的宝贵借鉴。 
  本文试图从两个方面讨论作者认为美国水污染防治的一些十分重要的政策和经验。首先,从建立有效的法律体制入手,讨论了应对性政策与战略性决策之争和由此而导致的截然不同的环保政策,自愿式管理与强制性政策之差所带来的完全不同的环境结果,建立国家环保目标对环保政策体制的决定意义。其次,从建立统一的管理体系入手,讨论了分权与集权之争以及集权统一的重要性,法典化法规的意义,强制执法的必要性。
  关键词:水污染防治,政策,法规管制,管理体系

  Abstract

  Water pollution in China has become a serious problem that affects public health, endangers ecosystem and resources, and impedes sustainable development.  Establish an appropriate and effective water protection and management system is an urgent task and national strategy.  The successful experience from USA can be a valuable lesson for the Chinese government.  This paper tries to introduce some important laws and policies in the US for water protection, such as establishing effective legal foundation, demand-and-control policy, national goal, codified regulations, EPA and state administration, and enforcement system.
  Key Words: water pollution control, legal foundation, policy, management system  

  1.  引言

  中国的水环境污染已经成为危害人民健康,破坏生态和资源,阻碍可持续发展的严重问题。控制污染,保护环境,是对国家和人民应负的责任, 是一项刻不容缓的战略决策。国家应该面对问题,集思广益,建立一套适合中国国情的、行之有效的环境保护管理体系。
  水污染不仅仅是中国和其他发展中国家的问题,美国在其历史上由于人口增长,工业膨胀,地方利益和政策误导等原因,也曾出现过严重的水污染危机。60年代,美国水污染的程度已经到了不可忍受的地步,在全国严重水污染形势下,美国国会于1972年10月通过了一项被认为是美国有史以来最壮观雄伟的法律之一《联邦水污染控制法1972年修正案》,即我们所称的《清洁水法》。《清洁水法》是在美国几十年经验和教训的基础上,经历了二次世界大战,经济衰退,与地方政府的权力斗争,以及工业界的对抗等等而建立起来的。它采取了全新的策略来彻底改变以往无效的法律措施,使其法规管制有更广阔的视野和长远的战略方针,具有良好的完整性和持久性。美国的成功经验可以成为包括中国在内的其他国家的宝贵借鉴。

  2. 建立有效的法律体制
  美国在其水污染控制的历史中经历了许多坎坎坷坷,我们可以从美国的历史教训中汲取有用的经验,为建立中国水污染控制的有效政策和管理机制服务。

  2.1  应对性政策与战略性决策
  回顾美国水污染控制的历史,许多政策都是由于某些事件或危机的出现而提到政治家的议事日程上来,常常只是为了解决某单一的事件或民众高度关注的事件,事情过后又像鸵鸟一样把头埋在沙里。这种应对性的政策,不但是短视的,还会出现为解决一个问题而产生新的问题的拆东墙补西墙、劳民伤财的现象。比如说,在19世纪,美国许多城市为了提供居民用水,大规模建设市政供水系统,但又不愿花钱建造必要的污水收集系统,结果大量污水排放产生了健康问题。为了解决这个问题,这些城市就建设了下水道排污系统,但又不愿花钱建造污水处理系统,结果污水不经处理而直接排入河流湖泊,不但将健康问题“出口”到下游城市,还造成了水体和水资源的严重污染。当时有识之士主张同时进行污水处理和饮用水处理来解决健康问题,而且已有很好的污水处理技术,但许多城市因为自身的经济利益,采取了损人利己,只处理饮用水而不处理污水的方针,结果严重污染了水资源,对下游城市造成了损失。可是,因为进行了饮用水处理使伤寒病发病死亡率下降,直接的危机似乎已经解决,头条新闻也不再出现,花钱建污水厂不必要了,应对性的政策战胜了战略性的决策。 
  短视战胜远见的例子还有,有些州尝试划分区段来重点保护饮用水源,有些州规定新建或扩建工业处理他们的污废水,等等。这些法律要么旨在保护饮用水源的安全,对于非饮用水源无暇顾及;要么控制新建扩建工业项目,对非工业和已有的排放置之不理。这些做法在当时更符合政府的短期经济利益,而且一旦短期补救措施看似解决了迫在眉睫的危机,那些远见卓识的观点就难以再得到公众的支持。《清洁水法》正是接受了这一教训,成功地将有关条款制度化,以保证即使在没有环境灾难和头条新闻的情况下,仍能保证环境工作的顺利进行。

  2.2  自愿式管理与强制性政策
  在《清洁水法》出台之前,美国对水污染的控制主要是由地方政府负责。在相当长的一段时间里,地方政府所采取的是“合作型的现实主义”政策,即所谓的“自愿的、非正式的”和“行政指导”的管理方式。这种自愿式管理方式实际上是放弃了政府的监督管理功能,为排污者敞开了方便之门,难怪美国的水污染防治难见成效,越管越糟糕。出现这种情况的原因归纳起来有以下几个主要方面:一是技术性的困难,比如政府要证明水质恶化与排污者之间的责任关联并不是一件容易的事,而要将水质标准转换成可以强制执行的排放标准就更难了。二是政府缺乏行之有效的法规政策和有力的执法权力。三是地方政府不愿意与当地大排污者发生冲突,因为这些工业对地方经济有重大的影响,地方政府和官员为了政治和经济的目的,对工业界礼让三分。他们为自己编出了以下理由:污水需不需要处理、需要处理到什么程度,取决于河流的使用情况,河流的涵容自净能力,以及对社区的经济影响。用他们的话来说,这叫做“考虑经济和社会因素”,是一种“现实的和中立的”解决水污染的方法。可想而知,这种自愿式的管理方式是很难见效的。
  为了改变由于地方主义而出现管而不力、水污染严重的现象,《清洁水法》实行了国家立法统一管理水污染。
  首先,《清洁水法》创建了统一的基于技术的排放标准。这一规定强制性地要求,无论排污者在那个州,无论有没有其他类似排污者排放同样污染物到同一水体,无论受纳水体的指定用途是什么,也无论该水体有什么样的涵容净化能力,凡是同种行业的排污者,都必须达到同样水平的污水处理标准。这一强行规定,一扫过去各州自定标准,以及随之而来的各种技术和政策问题,从而为迅速有效地控制水污染铺平了道路。《清洁水法》成功地将法规管理的焦点由过去的受纳水体标准转到了排放标准,但并没有放弃受纳水体标准, 因为《清洁水法》规定,当基于技术的排放标准不能够达到受纳水体的标准时,国家可以执行更严格的基于水质的标准。
  其次,《清洁水法》强化了过去那种软弱无力的政府监督执法功能。为了强制执行新的排放标准和更严格的受纳水体标准,《清洁水法》设立了排污许可证制度。许可证制度明确了排污者必须遵规达标的条件,排污者必须按时达到明确无误的排放标准。通过发放许可证,大大简化了政府的监督执法任务,因为政府不再需要花时间去证明水质恶化与排污者之间的责任关联。《清洁水法》把许可证项目扩大到所有点源排放者,包括现有的和新建扩建的排污者,工业和非工业排污者。
  《清洁水法》还吸取了以往纸上谈兵、只说不做的教训,写进了详细的指示,强制性的责任和法定期限等一系列条款来督促地方政府,并授权予国家环保署采取强而有力的行动来执行《清洁水法》。

  2.3  国家目标
  《清洁水法》开宗明义地宣布了国会立法的目的和政策,它们可以概括为一个目的,两个目标,五项国策。一个目的是为了恢复和维护国家水体的化学、物理和生物完整性。两个目标分别是最终目标(到1985年时消除污染物对国家水体的排放)和过渡目标(到1983年7月1日时达到“可渔猎”、“可游泳”的水质标准)。五项国策分别是:禁排至毒有毒物;国家对公共污水处理厂的建设提供财政援助;各州制定并实施区域废水处理管理规划以保证对污染源的有效控制;研究示范控污技术;尽快制定并实施控制非点源污染的计划。
  恢复和维护国家水体的化学、物理和生物完整性是一个十分远大的目标,也许需要经过几代人的努力才能达到。《清洁水法》把它作为立法的目的,展示了国会与水污染作斗争的决心和保护环境资源的雄心,并在法律的高度上加以明确规定,使《清洁水法》能够高屋建瓴,集中与水资源保护有关的所有法权,制定一套完整的、有效的法规管理体系和一系列相关的政策与计划。30多年过去了,虽然美国的国家目标未能完全如期实现,但美国从国会到地方政府到民间环保人士,没有对《清洁水法》制定的目标持质疑和否定的态度,因为《清洁水法》制定的目标是建立在几十年经验和教训的基础之上的,它代表了美国的国家利益,反映了美国人民的心愿,是经得起时间的考验的。美国人认为没有如期实现《清洁水法》目标只是反映了水污染的严重性和防治工作的艰难性,他们坚信只要按照《清洁水法》制定的方针去做,这些目标是会达到的。30多年来的的事实证明,在《清洁水法》的指引下,美国的水质已经得到了极大的改善。

  3.  建立统一的管理体系

  3.1  分权与集权
  在《清洁水法》出台以前,各州自我立法,不但没有统一的法律要求,也没有统一的水质标准,使得各州在法规管理上宽严不一致。州政府不愿意对工业污染采取强有力的法规管制,生怕因为管得严了会冒犯工业界,“逼”他们搬到更“友好”的州去。因此,各州为了自己的政治经济利益,极力反对由联邦政府立法,强调这是各州的内务,与联邦政府无关,而工业界也强烈反对制定统一的国家法律,所以,《清洁水法》的前生曾遭到各种势力的反对,屡次在国会被扼杀,最后终于因严重水污染改变了美国政治风向而获得通过。《清洁水法》在法律上统一了水污染防治的管理,改变了过去因地方主义而出现环境管理软弱无力、水污染严重的现象。
  在行政管理上,《清洁水法》明确授权国家环保署来执行该法,从而在法律上保障了国家环保署的执法地位和权力,实现了集权指挥。国家环保署的重要责任包括制定可操作的环保法规来实现《清洁水法》的要求和目标,制定水质参考标准和点源排放标准,调查全国水资源污染情况和水污染控制效益并定期向国会报告。国家环保署的其他重要责任包括向国会提报环保项目经费预算,进行相关科学研究,扶持和示范环保技术,制定各种指导性文件,为地方环保部门举办培训班和技术支持,为地方政府环保项目提供资金,等。国家环保署设置完整,机构庞大,人员众多,在华盛顿设有总署,在全国设有十个分署,还有16个科学研究部门。十个分署的责任是与所管辖区的各州保持指导与合作的关系,审批他们的水质标准、规划、以及点源排放许可证,对有关排污单位进行不定期的检查和审核,管理超级基金污染清理项目,处理突发性环境污染事件,以及环境犯罪调查等。除少数情况外,国家环保署是水污染防治和水资源保护的主导权威,其他政府部门协助配合。

  3.2建立法典化的法规
  为了能准确、完整、彻底地实现《清洁水法》的要求和目标,国家环保署编制了一套完整的环保法规,并编入美国国家法规典籍(Code of Federal Regulations, 简称CFR)。按照《清洁水法》法律条款的旨意,国家环保署编写具体翔实的、可操作的法律规定。法规的制定是按照一定的法律程序来办的,因而具有法律效力。法规会遇到公众及排污者的挑战,也会受到法庭的不同解释,如果发现法规与法律意图相违背时,法规就要作相应的修改。法典化的法规将不同法律中相同的条款整理统一,按内容编成号码,条例清晰,前后呼应,不会出现分散法规法令的重复或冲突的现象。法典化的法规可以随时根据需要或法律的修正作相应的更改,因而具有一定的稳定性,没有跟不上形势、落满灰尘的“古董法律”。

  3.3强化监督执法
  监督执法或强制执法(Enforcement)是任何一个可信的环保计划的重要组成部分。国会在立法时已经充分意识到这一点,因此,在《清洁水法》里设计了由多方面组成的强制执法系统。首先,《清洁水法》授予国家环保署巨大的行政命令权力来强制执法,环保署还可以将环保民事案送美国司法部处罚,将刑事案件送司法部起诉。其次,《清洁水法》准予州政府有管理和执行本州排污许可证的权力,与联邦政府的执法权重叠(此时州政府为主要执法者,联邦政府为后备执法者),达到联合监护,共同执法的目的。第三,《清洁水法》给了公民监督起诉政府执法不力、民事违法案的权力。《清洁水法》里设置的这种多层次重叠的强制执法权,是为了防止任何一个政府机构因失职或执法无力而不能有效地执行《清洁水法》。
  除了设置多层次政府和公民监督执法外,《清洁水法》还限制了行政部门喜欢用的所谓的执法“自主裁量权”,因为行政部门执法很容易受到政治风向和长官意志的操纵,在美国历史上有过多次这样的教训。《清洁水法》在给环保署一定的自主裁量权以集中有限的人力资源来处理严重事件的同时,规定环保署在有违法证据时必须颁发行政命令来强制执法,除非环保署已将案件送司法部,或州政府已采取了相应的执法行动。公民诉讼是对政府执法的一种重要补充。据统计,近十年来,30-40%的司法部门民事诉讼案是由公民诉讼的。许多排污者宁愿由政府执法而不愿由公民诉讼,因为他们知道法庭的判决往往会比政府罚款更严格。事实证明,公民诉讼在美国环保执法中起到了十分重要的作用。

  4. 结语

  美国的历史教训和成功经验证明,建立一套完整的,健全的,行之有效的环境保护法规管理体系是保护国家水资源的最基本,最重要的战略决策。   

  5.  参考文献

  [1] Federal Water Pollution Control Act, 1972 (and all amendments thereto). (Clean Water Act)
  [2] U.S. Environmental Protection Agency, Title 40, Code of Federal Regulations

  
 

 
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