保护湿地的生态环境与创建和谐社会

中国环境学会  2011年 03月31日

  

        唐 焰:华东师范大学生命科学学院,手机:13564300185,
  通讯地址:上海市上中西路1285弄60号602室,邮编:200237
  任青萍:上海政法学院,手机:13916084436,
  通讯地址:上海市上中西路1285弄60号602室,邮编:200237


  摘要:湿地是全球价值最高的生态系统之一,是地球上生物物种赖以生存的重要场所,保护湿地的生态环境对维护社会和谐健康发展、实现经济社会可持续发展具有不可估量的现实意义。对湿地保护认识不足,法律法规不完善,是我国目前湿地保护面临的主要问题。针对目前我国湿地保护的立法现状,国家应尽快制定统一的《湿地保护法》,还要重视湿地科学的基础研究工作,对湿地保护工作建立统一合作机制,还应努力提高全民的湿地保护意识。
      关键词:湿地;生态环境;和谐社会


  一、湿地的生态环境功能与创建和谐社会


  (一)湿地的生态环境功能
  我国是世界上湿地类型齐全、湿地数量较多的国家之一,占世界湿地总量11%以上,《湿地公约》划分的40类湿地在我国都存在。全国现有湿地6594万公顷(不包括江河、池塘),居亚洲第一位、世界第四位,其中天然湿地约2790万公顷。这些资源具有巨大的经济、生态和社会效益。湿地的生物多样性占有非常重要的地位。湿地的生态系统、多样的动植物群落、濒危物种等在科学研究中都有着有重要价值。健康的湿地生态系统,是国家生态安全体系的重要组成部分,是实现经济社会可持续发展的重要基础。湿地不仅为人类的生产、生活提供多种资源,而且具有巨大的环境功能和效益。湿地具有涵养水源、净化水质、防洪抗旱、调节气候、控制污染、控制土壤侵蚀、维系生物多样性、美化环境等多种生态功能,被誉为“城市绿肺”和“地球之肾”。我国许多湿地是具有国际意义的珍稀水禽、鱼类的栖息地。湿地是蓄水防洪的天然“海绵”。沿海许多湿地有效地抵御、缓解了波浪和海潮的冲击,防止了风浪对海岸的侵蚀。


  (二)湿地的生态环境对创建和谐社会的重要作用
  社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。创建和谐社会能集中体现社会主义物质文明、政治文明、精神文明和生态文明在特定历史阶段的发展状况和进步程度。2003年10月,中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“六个统筹”的要求,其中之一就是“统筹人与自然的和谐发展”。建设社会主义和谐社会,实现人与自然的和谐相处,要求我们把伦理的指向扩大到人与自然的关系,尊重自然,爱护环境,确立人与自然之间和谐相处的新的伦理观念。和谐有序的生态环境系统是人类社会存在和发展的前提。把自然的万物包容在和谐的伦理关系下,无疑是伦理学发展史上的一大进步。当前,人与自然的和谐共处成为法律发展的新趋势。因此,全面保护我国天然湿地,不仅是我国生态环境建设的重要任务,也是创建和谐社会的重要任务。
  湿地的生态环境安全有利于社会利益和社会安全。从20世纪70年代以来,社会安全逐渐开始关注全球生态环境变化对人类社会的冲击,由此提出了“生态环境安全”的概念。就法律的价值而言,必然要追求安全,所以,生态环境问题就是法的安全秩序之基座。为了创建和谐社会,我们要遏制生态环境的恶化趋势,保护有限的湿地资源,使湿地资源达到永续利用,与人类长期共存。


  二、我国湿地保护立法现状


  (一)国家湿地保护立法已有基础框架
  我国高度重视湿地保护工作,已把湿地保护纳入了我国国民经济和社会发展计划,湿地保护正在逐步纳入法制建设的轨道。到目前为止,我国已颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规,其中与湿地保护有关的法律主要有:《环境保护法》、《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等;与湿地保护有关的主要行政法规有:《风景名胜区管理暂行条例》、《森林法实施条例》、《河道管理条例》、《水土保持法实施条例》、《矿产资源法实施细则》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《近岸海域环境功能区管理办法》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等。
  1992年7月31日我国正式加入《湿地公约》以后,湿地保护和管理工作进一步得到加强,取得了较大成绩,在积极抢救和恢复湿地资源方面做了大量卓有成效的工作。2000年国家林业局会同14个部(委、局)及中科院联合编制了《我国湿地保护行动计划》。在行动计划框架下,我国全面启动了湿地保护立法进程,并逐步建立了中央政府和地方政府多部门参与、多层次运作的湿地保护管理体系。为了尽快扭转我国湿地面积减少,生态功能退化的局面,国务院批准了《全国湿地保护工程规划》,建立湿地保护区,制定湿地保护及发展规划,开展广泛的保护湿地教育,使我国的湿地生态环境得到了很大改善。2003年,我国提出了湿地保护、湿地恢复、可持续利用示范、保护区与当地社区共管、提高保护能力建设等5大优先工程。并分了8大湿地区进行分区保护,分别是东北湿地区、黄河中下游湿地区、长江中下游湿地区、滨海湿地区、东南和南部湿地区、云贵高原湿地区、西北干旱湿地区、青藏高寒湿地区。2004年6月,国务院办公厅针对湿地保护管理工作中存在的问题,下发了《关于加强湿地保护管理的通知》。目前,我国《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划,湿地保护方面的国家立法已有基础框架。


  (二)各地湿地保护立法正在加快步伐
  我国各地对湿地保护工作日渐重视,并且也在积极通过立法的方式加强对湿地的保护和管理。位于西藏的拉鲁湿地是目前世界上海拔最高、面积最大的城市天然湿地。1995年西藏自治区政府批准建立拉鲁湿地自治区级自然保护区,并全面启动了保护工程。2000年,拉萨市出台了《拉鲁湿地自然保护区管理办法》,并编制了《拉鲁湿地自然保护区总体规划》,专门成立了保护区管理站。目前拉鲁湿地的生态系统已得到有效恢复。
  2001年7月,北京市《湿地保护行动计划》出台,2002年4月审议通过了《北京市湿地保护工程规划(2001~2010年)》,2003年制定了《北京市湿地保护建设实施方案》。
  2003年8月,我国湿地保护方面的第一部地方法规《黑龙江省湿地保护条例》正式实施。同年11月,江西省为了保护我国第一大淡水湖——鄱阳湖的湿地资源,制定了《鄱阳湖湿地保护条例》。江苏省新修订的《水资源管理条例》也于2003年起正式施行。位于我国西部地区的甘肃省十分重视湿地保护工作,2003年11月出台了《甘肃湿地保护条例》,制定了相关保护措施。
  上海近年来曾先后就金山三岛、崇明东滩和浦东九段沙三个自然保护区制定了三部政府规章,特别是2003年底刚开始施行的《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》,一改以往湿地保护的“动态”原则,确立了九段沙静态的、绝对的保护理念,全面禁止人为开发和破坏。2004年,浙江省《海洋环境保护条例》正式发布。杭州市政府也于2004年批复了《杭州市西溪湿地保护区总体规划》,使西溪这块面积超过10平方公里的湿地终于得到保护。湖南省于2005年制定了《湿地保护条例》。此外,《陕西省湿地保护条例》、《广东省湿地保护条例》也已正式实施。深圳市还投资2.5亿元用于保护总面积共1.5万多公顷的湿地。
  近年来,山西省在加强湿地生态系统保护方面也取得了一定成绩,《山西省湿地保护条例》的制定和出台一定会对本省的湿地保护起到有力的促进和保障作用。湖北省已在全国率先开通了“湖北省湿地保护网”,并将《湖北省湿地保护条例》的制定列入近年的工作计划中。《河南省湿地保护工程规划(2005年—2030年)》已获省政府的批准并开始实施。《辽宁省湿地保护条例》也于2007年10月1日实施。今年3月1日,《武汉市湿地自然保护区条例》开始实施。地方性法规的相继颁布和实施,使我国的湿地朝着依法保护和管理的方向迈出了重要一步,全国湿地生态环境系统保护的地方立法正在加快步伐。


  三、加强我国湿地生态环境保护的建议


  (一)尽快制定统一的《湿地保护法》
  随着我国经济快速增长和城市化进程的加速,湿地的生态环境面临巨大压力。国家应尽快制订《湿地保护法》,把湿地的保护和开发纳入法制化轨道。在我国的三大生态系统中,森林和海洋均已通过国家立法的形式得到有效保护,唯独湿地至今没有一部单独的国家法律可以遵循。我国的宪法、刑法和民法虽然明确了资源保护与可持续利用在国家法律中的重要地位,也涉及了与湿地相关的资源类型,但“湿地”这一重要概念并未通过立法的方式予以确定。在国家已颁布的一系列有关自然资源和生态环境保护的法律法规中,有二十多部法律法规的条款涉及湿地的保护,但惟独没有一部单独的《湿地保护法》。从国家和地方已出台的一些法律法规来看,有关湿地保护的相关条款和条例也比较分散,没有形成一个统一的法律体系。鉴于当前保护湿地生态安全功能的紧迫性需要,目前急需一部关于湿地资源保护和管理的国家专门法规。
  建议全国人大应尽快制定《湿地保护法》。其内容应包括适用范围,湿地资源的所有权、保护的原则和措施,开发利用的审批制度、行政管理和法律责任等。只有通过国家立法的形式,才能明确对湿地的土地、水域、生物以及湿地功能和湿地生态系统的保护规定,明确湿地开发利用的方针、原则和行为规范,明确湿地主管部门和相关部门的职责和义务,明确湿地管理程序和对违法行为的处罚办法,为从事湿地保护和合理利用的管理者、利用者提供基本的行为准则,以达到全面保护湿地资源的目的。


  (二)高度重视湿地科学的基础研究工作
  湿地研究是国家战略层面上的一项重大和紧迫的问题。基于国家的生态安全、水安全、生存安全和可持续发展的需求,必须加强对湿地科学的基础研究工作。2002年“我国沼泽湿地数据库”在中科院东北地理与农业生态研究所建成。科研人员较好地解决了全国湿地分布动态遥感解释、沼泽湿地背景环境等数据子库等关键技术,进而建起了一套完整的我国沼泽湿地数据库。这项具有独立自主知识产权的研究成果,有助于更好地保护和深入研究我国的湿地。
  虽然我国湿地研究取得了一定的成绩,但在湿地科学基础理论与方法论上和欧美等国还存在相当大的差距,束缚了我国湿地保护与恢复的工程技术方法的研究,难以实现湿地的保护和恢复,很多重要的湿地保护区仍面临着严重退化的威胁。我国湿地退化的严峻现实,已经危及到我国的生态环境安全和社会经济的协调发展。开展湿地保护与恢复是我国目前生态建设的重中之重。鉴于东南亚海啸带来巨大灾难的教训,湿地退化、保护和恢复已成为当前国际湿地研究的学科前沿领域和热点问题。国家必须加强沿海湿地和红树林保护工程,加强对全球气候变化极其重要的三江源地区的湿地保护工作。此外,各级地方政府也要高度重视湿地科学的基础研究工作,不断加大对湿地科学基础研究工作的财政投入。


  (三)对湿地保护工作建立统一合作机制
  在我国,多年来围绕湿地保护与管理问题上的一个突出的矛盾是管理体制不顺。湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多,至今尚未形成良好的协调机制。比如近海捕捞一般由渔政部门管理,滩涂植被及水产资源则由水务部门管理,而保护区管理处仅负责生态环境和鸟类保护。这种沿袭旧制度下的管理体制,不仅影响工作效率,而且容易因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同,利益不同,影响湿地的保护和管理。因此,建议相关各部门应该进一步加强协调、综合科学管理,把湿地保护得更好。湿地自然保护区作为一个综合生态系统,其保护和管理必然涉及多个管理部门,理顺湿地保护与管理体制,已是当务之急。应当按照生态系统管理目标,建立协调管理机制,成立合作管理机构,对湿地自然保护区自然资源和自然环境进行跨部门的综合管理。湿地自然保护区的跨部门管理不是部门行政权力的重新分配,而是部门行政权力的有效协调和整合。建议由国务院有关部门牵头,各省、市地方政府及部门积极配合,组建成立全国统一的湿地保护与管理机构,实行统一调控协作、联合行动的领导协调工作机制,有效地保护和管理湿地。
  国外拥有湿地自然保护区跨部门管理的先进经验。例如,美国濒危物种及其重要栖息地保护要求联邦机构进行磋商,并进行生物学评估。各国湿地自然保护区多部门协调管理的成功经验也说明了跨部门管理的重要性。建议在制定我国的《湿地保护法》和《自然保护区法》等相关法律、法规时,应当综合考虑湿地自然保护区跨部门的管理问题,对湿地的保护和管理形成统一合作机制,做到齐抓共建。


  (四)努力提高全民的湿地保护意识
  宣传普及湿地知识,提高全民的湿地保护意识,是中国湿地保护管理工作的重要任务之一。各级政府和部门要深入开展湿地保护宣传教育,把提高公众的湿地保护意识作为湿地保护的基础性、前瞻性工作来抓,使湿地保护成为广大人民群众的自觉行动,形成全社会关心和支持湿地保护事业的有利局面,建立有利于社会各界广泛参与的保护机制,努力提高人们的湿地保护意识。
  现在社会上比较注重生态旅游,而湿地又属于发展生态旅游的高潜能优势区。如果不顾湿地生态旅游资源的生态承载力,过度的开发和利用将会破坏湿地生态旅游资源,导致湿地生态旅游资源退化。为了湿地生态旅游资源的可持续发展,在湿地生态旅游资源开发上应坚持保护性开发原则。要在湿地生态旅游资源开发中加强湿地保护及合理利用的宣传教育工作,使广大游客在湿地旅游中增强保护湿地的自觉性,提高公众对湿地和湿地保护重大意义的认识。有关部门应依托各类湿地自然保护区,建立游客教育中心,宣传湿地保护的重要意义,使游客在游览湿地风光的同时也能受到生动教育,努力促进公众湿地保护意识的进一步提高。
  我们要以《中国湿地保护行动计划》为行动指南,认真落实《关于加强湿地保护管理的通知》要求,全面实施《全国湿地保护工程规划》,保护湿地的生态环境,努力创建和谐社会。


  主要参考文献:
  1.中国湿地保护工作成绩显著 新华网 2005年11月14日
  2.《全国湿地保护工程规划》人民网 2004年2月2日
  3.郑少华著(陈泉生主编)《生态主义法哲学》 法律出版社 2002年10月
  4.联合国报告:禽流感全球暴发破坏湿地是主因  新华网 2006年4月21日
  5.任青萍 重视我国的湿地保护工作——以江苏、浙江、上海湿地为例 上海社会科学出版社 2005.8
  6.齐海山 具有自主知识产权 我国建成“沼泽湿地数据库” 新华网 (2002-04-22)
  7.《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划 中国涉外商事海事审判网  2005年11月18日
  8.朱建国:中国湿地资源立法管理问题思考 中国土地科学第14卷第1期 2000年1月
  9.张蔚文等:美国湿地政策的演变及其启示  国外农经  Vol .24 ,Serial No .287
  10.王小钢:湿地自然保护区跨部门管理的法律问题 林业调查规划 2003 Dec 28(4):14~17
  11.庄大昌等:我国湿地生态旅游资源保护与开发利用研究 经济地理第23卷第4期2003年7月 
  12.朱建国 王曦等编著《中国湿地保护立法研究》 北京 法律出版社 2004.7.
  13.国家林业局. 2000. 中国湿地保护行动计划[M] . 北京:中国林业出版社.
  14.陈桂珠,兰竹虹,邓培雁.:中国湿地专题报告[M] . 广州:中山大学出版社.  2005 .

 
污染防治与管理更多>>
循环经济与绿色产业发展 更多>>
低碳经济与可持续发展更多>>
中国面临的主要环境问题及对策 更多>>